中國經(jīng)濟(jì)改革的一個重要前提條件是政府體制改革，這經(jīng)成為政府和市場的統(tǒng)一認(rèn)識。日前即將召開的十八屆二中全會，將討論國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案。國內(nèi)媒體報道稱新一輪“大部制”方案起草已基本完成，其改革重點在于強(qiáng)化市場監(jiān)管，改善民生，整合完善交通運(yùn)輸、市場監(jiān)管等，包括民政部擴(kuò)大權(quán)責(zé)；國務(wù)院食品安全委員會與食品安全監(jiān)管部門整合，成立專門的市場秩序監(jiān)管部門；國家海洋局將擴(kuò)權(quán)，強(qiáng)化海洋綜合管理權(quán)限；鐵道部與交通運(yùn)輸部有望整合等。
看來，此次“大部制”改革將主要是進(jìn)行微調(diào)，不會像08年那樣進(jìn)行規(guī)模較大的改革，也不會對宏觀管理和調(diào)控的職能做進(jìn)一步改革。筆者在之前文章中提到了對宏觀調(diào)控部門重組和改革的迫切性，并重點討論了人民銀行提升職能的重要性及改革路徑，本文將主要討論發(fā)改委和財政部的整合問題。雖然短期看來不會變化，但如果看今后5－10年，這個改革還是很是必要推進(jìn)的。
根據(jù)2008年《國務(wù)院關(guān)于機(jī)構(gòu)設(shè)置的通知》的界定，發(fā)改委更多的是從國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展戰(zhàn)略等更宏觀的角度擬定重大經(jīng)濟(jì)發(fā)展和結(jié)構(gòu)調(diào)整的目標(biāo)及政策。而中國的財政部最主要的職能包括擬定財稅發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策以及組織實施，并承擔(dān)中央各項財政收支管理的責(zé)任。簡單來講，財政部負(fù)責(zé)的是通過基礎(chǔ)財稅與預(yù)算體系的設(shè)計，以達(dá)到規(guī)范財政紀(jì)律、調(diào)節(jié)財政收支并平衡經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的目的。從二者的職責(zé)劃分來看，發(fā)改委重計劃，財政部重執(zhí)行，二者理應(yīng)協(xié)調(diào)一致。
然而仔細(xì)觀察可以發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前關(guān)鍵的問題在于發(fā)改委作為一個宏觀戰(zhàn)略調(diào)控部門，卻被賦予了部分微觀管理事務(wù)和具體審批的權(quán)利。根據(jù)規(guī)定，發(fā)改委承擔(dān)著重大建設(shè)項目布局的責(zé)任，涉及中央政府投資和重大建設(shè)的項目都要經(jīng)過發(fā)改委的審批，此外，大額用匯投資也需過發(fā)改委這道坎。
以2012年下半年為例，隨著穩(wěn)增長基調(diào)越發(fā)濃厚，發(fā)改委也重燃了審批熱情。據(jù)筆者的粗略統(tǒng)計，下半年國家發(fā)改委審核通過的項目數(shù)超過500個，其中9月份當(dāng)月就通過147個項目，平均每月審批超過80個項目，相較上半年和去年同期大幅增加。此外，發(fā)改委批復(fù)項目的節(jié)奏差別也很大，譬如經(jīng)歷了9月和10月的高峰，11月發(fā)改委僅批復(fù)17個項目。然而，似乎正是發(fā)改委的積極“作為”使得市場對于基建投資等領(lǐng)域重燃信心，各地官員亦奔走尋求項目上馬，固定資產(chǎn)投資增速和宏觀經(jīng)濟(jì)在四季度也見底回升。
如此看來，發(fā)改委的審批速度可以調(diào)控短期宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行之勢，而財政部并沒有多少手段。財政部的失勢僅僅是表面現(xiàn)象，背后隱藏的則是中國預(yù)算體系執(zhí)行上的不協(xié)調(diào)。發(fā)改委坐擁固定資產(chǎn)投資總規(guī)模的控制權(quán)以及重大項目的審批權(quán)，但卻沒有足夠的財權(quán)。政府的財源走的是預(yù)算通道，財權(quán)掌握在財政部（擬定預(yù)算計劃）和人大（審議并通過預(yù)算計劃）手里。這就出現(xiàn)了兩個問題：
其一，每年預(yù)算的制定與發(fā)改委的“靈活的”調(diào)控計劃能否匹配。對于這點，很難給出明確的回答，原因在于中國的預(yù)算體系的透明度仍然非常低。根據(jù)IBP（InternationalBudgetPartnership）的調(diào)查數(shù)據(jù)，2012年中國在100個受調(diào)查國中預(yù)算透明度排名第86位，且排名連續(xù)三年下滑，僅高于部分非洲國家。
其二，發(fā)改委能夠批復(fù)項目卻難以匹配項目資金。如果發(fā)改委擬定并批復(fù)的固定資產(chǎn)投資規(guī)模與預(yù)算支出出現(xiàn)矛盾，勢必會出現(xiàn)政府從預(yù)算外的渠道融資。
以2012年發(fā)改委批復(fù)的20個城市軌道交通建設(shè)規(guī)劃為例�？偼顿Y達(dá)到6782億元，而地方政府財政出資的資本金僅占2690億元，平均占比36%，最低的城市政府資本金出資僅25%，剛好觸及國務(wù)院對于城軌建設(shè)的最低資本金要求，其余資金都來自銀行貸款。然而鑒于項目背后的國家信譽(yù)擔(dān)保，地方政府有沖動去拿項目，銀行也樂意去貸款，無形中加劇了地方政府的債務(wù)風(fēng)險。
筆者認(rèn)為引起這些問題的一個關(guān)鍵是“財政部+發(fā)改委+職能部門”的三元矛盾，具體來講，就是財權(quán)、事權(quán)和審批權(quán)的不統(tǒng)一。
事權(quán)與審批權(quán)的不統(tǒng)一尚在其次，財政部作為財權(quán)的擁有者，在政府支出方面的控制力卻非常有限。一方面，資金到位了發(fā)改委可能不批或者批復(fù)緩慢。廣州市政協(xié)委員曹志偉在兩會期間就展示了一個廣州投資項目的審批流程圖，一個投資從立項到審批，整個流程需要經(jīng)歷20個委、辦、局，53個處、室、中心、站，100個審批環(huán)節(jié)，蓋108個章，全程需要799個審批工作日。在中國現(xiàn)行的預(yù)算體系下，這使得財政資金的劃撥與支出項目嚴(yán)重脫節(jié)，導(dǎo)致資金利用效率不高甚至是挪用。
另一方面，發(fā)改委批復(fù)的項目卻可能沒有足夠的預(yù)算資金支持，倒逼財政支出。部分地方政府在財政資金遇到瓶頸的時候往往訴諸融資平臺或是以企業(yè)為平臺舉借資金，致使隱性債務(wù)負(fù)擔(dān)加重且難以監(jiān)控其風(fēng)險。
近期財長謝旭人也表示，2013年財政部門將進(jìn)一步強(qiáng)化地方政府性債務(wù)管理，堅決制止地方各級政府所屬機(jī)關(guān)事業(yè)單位、社會團(tuán)體、融資平臺公司違法違規(guī)融資或擔(dān)保行為。此外，將盡快建立債權(quán)債務(wù)人對賬機(jī)制，及時全面掌握以企業(yè)為平臺舉借的政府性債務(wù)。然而，如果不將發(fā)改委的項目審批權(quán)收攏并與財政收支加以整合，僅僅限制地方政府舉債的面上做法只會導(dǎo)致更多變相融資的發(fā)生。
無論轉(zhuǎn)移支付制度如何完善，規(guī)模和比例如何提高，財政部改革的抓手也僅僅是財力的分配，事權(quán)分配的很大一部分實際權(quán)利卻在發(fā)改委手上。試想，使財權(quán)匹配事權(quán)不就意味著一定程度上努力使財政部匹配發(fā)改委的動作？在這樣的約束下改革財稅體系著實困難，筆者認(rèn)為中國的財政部迫切需要擴(kuò)大其職權(quán)范圍。
成熟發(fā)達(dá)國家的財政部往往具有相當(dāng)大的權(quán)責(zé)，譬如美國財政部的主要職責(zé)不僅包括制定和擬定國內(nèi)、國際金融、經(jīng)濟(jì)和稅收政策、參與制定廣泛的財政政策、管理國家債務(wù)，還管轄著海關(guān)總署，酒、煙和火器局，美國財政部長在內(nèi)閣官員中局第二位，也是國際貨幣基金組織、世界銀行、美洲國家開發(fā)銀行、亞洲國家開發(fā)銀行的美方首腦。同樣，日本的財務(wù)省與財務(wù)廳體系也囊括廣泛的權(quán)責(zé)。
相較而言，中國包括國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、價格政策乃至參與制定財政政策的職權(quán)都被歸入發(fā)改委，且歷次改制均是在加強(qiáng)其權(quán)利。反觀財政部在1949年以來未曾經(jīng)歷任何改制，這也就意味著新中國成立乃至改革開放后出現(xiàn)的各類經(jīng)濟(jì)、金融的新問題都未放在財政部的框架內(nèi)予以調(diào)整和解決。
因此筆者認(rèn)為，鑒于發(fā)改委與財政部的權(quán)責(zé)嚴(yán)重失衡，經(jīng)濟(jì)改革迫切要從這兩個宏觀調(diào)控部門著手，合并這兩大部門，成立一個超級財政部，或叫“發(fā)展財政部”（發(fā)財部）；同時分離出如國內(nèi)眾多學(xué)者提議的改革委員會，專司中長期經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃，以研究和規(guī)劃制定工作。
如此，有兩大好處。首先，一方面可以強(qiáng)化財政的職權(quán)，將發(fā)改委對重大項目的審批權(quán)以及社會固定資產(chǎn)投資規(guī)模的控制權(quán)并入“發(fā)財部”，并將國資委的部分財權(quán)并入，提高"發(fā)財部"對國有資本預(yù)算收入的控制力，使財權(quán)、審批權(quán)和支出權(quán)統(tǒng)一。在權(quán)責(zé)統(tǒng)一的基礎(chǔ)上，再去考慮預(yù)算乃至整個財政體系的改革問題。
另一方面，改革委員會可以比較灑脫的進(jìn)行個部門職能和利益的協(xié)調(diào)，制定中長期經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃。各個行業(yè)規(guī)劃權(quán)則可以分散至工信部等具體職能部委，改革委僅負(fù)責(zé)統(tǒng)籌兼顧；財政政策及貨幣和價格政策的制定和實施權(quán)可以由“發(fā)財部”和央行負(fù)責(zé)。
這樣，中國今后也有和主要發(fā)達(dá)國家相對應(yīng)的超級財政部和中央銀行，不僅可以更好履行宏觀經(jīng)濟(jì)管理和調(diào)控的職責(zé)，而且有利于在國際經(jīng)濟(jì)舞臺上施加更大影響力。
