初春時(shí)分，一年一度的兩會(huì)又要召開了，本次兩會(huì)恰逢人大、政協(xié)和政府換屆。新的政治周期能否帶來新的政治變革，是從廟堂到閭巷都頗為關(guān)注的事情。新的改革時(shí)代，相比較其他方面的改革，以國務(wù)院為首的行政體制改革，由于涉及方方面面，與民眾生活息息相關(guān)，而最被重視。自從2008年確定大部制改革方向以來，大部制如何推動(dòng)，成為事實(shí)上的政治焦點(diǎn)。究竟大部制改革意義何在？目前的大部制改革又有哪些問題，本報(bào)特別專訪了改革國家行政學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師、中國行政體制改革研究會(huì)行政文化委員會(huì)副會(huì)長許耀桐教授
大部制改革突破之后問題多
兩會(huì)召開在即，大部制又成了熱點(diǎn)，實(shí)際上最近幾年從中央到地方都在積極推動(dòng)大部制改革，怎么評(píng)價(jià)即將開始的改革和已經(jīng)完成的改革？
許耀桐：現(xiàn)在推行的大部門制改革，主要屬于行政機(jī)構(gòu)改革。把行政體制改革聚焦在大部制上，這是上屆政府在2008年就確立的目標(biāo)，算起來有四五年時(shí)間了。對(duì)這幾年的大部制改革，我有兩點(diǎn)基本評(píng)價(jià)，一是我們找到了行政機(jī)構(gòu)改革的根本方向，明確了必須進(jìn)行大部制改革；二是做了一些探索嘗試，如國務(wù)院的組成部委，按照大部制改革的原則，撤掉一些部委，新組建一些部委，這其中，實(shí)際整合組成了兩個(gè)大部門，一個(gè)是大工業(yè)，一個(gè)是大交通。所以可以說，我們對(duì)大部制是確立了改革的方向，然后初步嘗試了一下。
那么這些嘗試中，又有哪些不足和實(shí)際的經(jīng)驗(yàn)?zāi)兀?/p>
許耀桐：存在的問題還不少。有些部門合并到一起了，但是關(guān)系沒有理順，職能也沒有轉(zhuǎn)變和整合。比如交通運(yùn)輸部，原來把民航總局、郵政總局和交通部合并在一起了，原班人馬直接加入，甚至連辦公地點(diǎn)都不在一塊。合在一起的部門，也就是原來兩個(gè)人的辦公室增加到三四個(gè)人一起工作。該干哪些事，該管哪些事，還是各自為政，沒有體現(xiàn)大部門制的基本目的。所謂的大部門制是針對(duì)小部門制而言的，小部門分工很細(xì)，職能很全，管的都是行業(yè)里面的具體事務(wù)。我們所謂的大部門制，就是要體現(xiàn)綜合事務(wù)，綜合協(xié)調(diào)，綜合管理，綜合服務(wù)�，F(xiàn)在看來，這一點(diǎn)我們是缺失的。再一個(gè)就是，在權(quán)力的劃分配置和制約方面，也還不夠。我們過去經(jīng)常說，我們的政府機(jī)構(gòu)權(quán)力過大，既能決策、又能執(zhí)行、還能監(jiān)督。隨便一個(gè)部門就有這樣的權(quán)力，形成權(quán)力的“巨無霸”，它想怎么決策就可以怎么決策，想怎么貫徹執(zhí)行就可以怎么貫徹執(zhí)行，決策和執(zhí)行做得不好了還可以自己監(jiān)督，使大事化小，小事化無。所以，我認(rèn)為中央和地方都在進(jìn)行大部制改革，僅僅是開始了嘗試，許多深層次的問題并沒有解決。當(dāng)然，我們的改革還是有亮點(diǎn)的，有些地方的大部制改革走到前面去了，比如廣東的深圳、順德，浙江的富陽，湖北的隨州，都開展了大部制改革，很多做法很不錯(cuò)。特別是順德，大部門制改革就比較成功，順德的大部制改革，一是真正體現(xiàn)了內(nèi)在的整合，從41個(gè)部門減到16個(gè)部門，確實(shí)實(shí)現(xiàn)了綜合事務(wù)，綜合協(xié)調(diào)，綜合管理，綜合服務(wù)。再一個(gè)就是權(quán)力理順了，首先，決策權(quán)上移和集中化，16個(gè)黨政局級(jí)部門聯(lián)席會(huì)議做決策，區(qū)長和副區(qū)長都參與，很多副區(qū)長就兼著部門的負(fù)責(zé)人。不再是各個(gè)局級(jí)部門可以自行決策。其次，執(zhí)行權(quán)下移和專業(yè)化，各局級(jí)部門及下屬的股(科、室)和法定獨(dú)立執(zhí)行機(jī)構(gòu)以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就以執(zhí)行為主，進(jìn)一步加強(qiáng)了執(zhí)行力。第三，監(jiān)督權(quán)外移和獨(dú)立化，監(jiān)督權(quán)交給專門的紀(jì)檢監(jiān)察部門。所以，順德在地方機(jī)構(gòu)改革方面所做的探索，是有亮點(diǎn)的，也體現(xiàn)了大部制改革比較成功的一面。
我們所謂的大部制改革，有橫向和縱向兩個(gè)方面的改革，現(xiàn)在很多意見認(rèn)為比較起來似乎是橫向的機(jī)構(gòu)合并改革講得較多，但是縱向改革，減少層級(jí)分割方面做得還不夠，你怎么看這個(gè)問題？
許耀桐：可以這樣理解。大部制改革是一個(gè)系統(tǒng)工程，不僅是橫向，也包括縱向改革，也就是包括各個(gè)地方行政機(jī)構(gòu)改革。大部制改革，不光是整合幾個(gè)部門的事情，在地方搞大部門制，主要還涉及到國家現(xiàn)在行政層級(jí)比較多的問題。十八大報(bào)告提出，要“優(yōu)化行政層級(jí)和行政區(qū)劃設(shè)置，有條件的地方可探索省直接管理縣(市)改革，深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革。”什么是行政層級(jí)？現(xiàn)在地方有省級(jí)政府，省以下有地級(jí)市政府，往下有縣和縣級(jí)市政府，再往下還有鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)政府，也就是說地方共有四級(jí)政府層級(jí)，這顯然太多了，所以要優(yōu)化。什么是行政區(qū)劃設(shè)置？現(xiàn)在中國大陸有31個(gè)省市區(qū)，有的省管上百個(gè)縣，最多的有一百五六十個(gè)縣，現(xiàn)在提省直接管縣(市)，就是想裁掉地級(jí)市這一級(jí)的行政管理層級(jí)，從而減少一個(gè)行政層級(jí)。但是，按照現(xiàn)有的這種行政區(qū)劃設(shè)置，省級(jí)政府，又搞了大部制，它怎么能管得過來。一個(gè)省通常管四五十個(gè)縣還可以，要是管了七八十個(gè)甚至一百多個(gè)，就管不過來了。所以，我們這個(gè)行政機(jī)構(gòu)改革，進(jìn)行大部制改革，就把行政層級(jí)和行政區(qū)劃改革該提的也都提出來了。這個(gè)任務(wù)很重，但是我認(rèn)為不能因?yàn)槿蝿?wù)重，就可以只說不做，而要不斷推進(jìn)。
行政體制改革欠協(xié)調(diào)
在以大部制改革牽頭的行政體制改革中，事業(yè)單位改革一直是各方關(guān)注的重點(diǎn)，但是遲遲不見進(jìn)展，未來是否應(yīng)該推動(dòng)這方面的改革？
許耀桐：我們有120多萬個(gè)事業(yè)單位，有3100多萬的事業(yè)單位職工，加上退休的1000多萬職工，改革的壓力和難度都是很大的。你說目前改革不見進(jìn)展，其實(shí)原來有個(gè)安排，“十二五”期間，只是先搞清楚現(xiàn)在這些事業(yè)單位的性質(zhì)和分類。也就說，哪些是明確屬于企業(yè)的，哪些是屬于行政部門的，哪些真正是屬于事業(yè)單位的�，F(xiàn)在的事業(yè)單位改革有三條路，可以變成企業(yè)單位的，轉(zhuǎn)型成為企業(yè)。如果真正承擔(dān)行政職能的，就回歸行政部門。那么留下的是真正的事業(yè)單位，就是具有公益性質(zhì)，從事公益服務(wù)。公益性質(zhì)也分公益一類和公益二類，關(guān)鍵的是經(jīng)費(fèi)來源問題。這方面我不太想多說，因?yàn)檫@五年的規(guī)劃就是把現(xiàn)有事業(yè)單位的類別分好，真正要改制的是等到下一個(gè)五年規(guī)劃的時(shí)候。當(dāng)然我個(gè)人覺得，劃分三類就要花整整五年，實(shí)際可以加快一點(diǎn)。現(xiàn)在“十二五”也過去兩年了。我們能否在一二年的時(shí)間里趕快弄清楚，然后開始改革。
不談事業(yè)部門改革，就從最近各方透出的消息來看，即將要進(jìn)行的大部制改革可能步子不大，社會(huì)上討論也比較多，認(rèn)為改革力度不大，你怎么看這些問題？
許耀桐：是啊，我覺得大部制改革目前實(shí)際上是小動(dòng)作。其實(shí)，從一開始提出大部制改革，就說要穩(wěn)妥漸進(jìn)。當(dāng)然，穩(wěn)妥并不是等于可以遲緩?fù)享�。�?jīng)過上一次2008年的政府機(jī)構(gòu)改革，國務(wù)院目前有27個(gè)部委。搞大部制，不是說一下子就要整合成十七八個(gè)部委。當(dāng)然，十七八個(gè)部委從數(shù)量來講確實(shí)比較合適。西方國家，如美國、英國、法國、德國，還有俄羅斯、日本，政府的組成部門也不過是在15到18個(gè)之間，有的還更少，最少的只有12個(gè)。所以我們搞大部制，必須借鑒國外的經(jīng)驗(yàn)。現(xiàn)在網(wǎng)上流傳的18個(gè)部委的大部制改革版本，也不能說它們不合理。但是，如果現(xiàn)在我們一下子從27個(gè)部委變成18個(gè)部委，這恐怕還做不到。我們從2008年提出要搞大部制，當(dāng)黨的十八大報(bào)告提出深化行政體制改革后，我們突然發(fā)現(xiàn)，五年時(shí)間過去了，人大政協(xié)要換屆了，政府也要新組了，那么根據(jù)慣例，就一定要進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革，所以重新提大部制，所以有了新一輪的政府機(jī)構(gòu)改革。在缺乏長期研究謀劃的情況下，如果一下子把部委數(shù)量壓縮到十七八個(gè)，這當(dāng)然不夠穩(wěn)妥。我個(gè)人的意見是，不管你再怎么穩(wěn)妥，也應(yīng)該有比較堅(jiān)決的動(dòng)作，有一定的調(diào)整力度。再怎么穩(wěn)妥，機(jī)構(gòu)數(shù)量上動(dòng)四五個(gè)部委還是可以的，使機(jī)構(gòu)總數(shù)變成22或者23個(gè)，還是應(yīng)該的。
行政體制改革需有總體規(guī)劃
那么你覺得應(yīng)該怎么來改革比較合適？
許耀桐：目前的大部制改革比較缺乏總體規(guī)劃，想搞了就開始弄。雖然也曾經(jīng)提出要搞大部制改革規(guī)劃，但是并沒有很好的開展研究，并且片面地認(rèn)為，大部制改革僅僅是把機(jī)構(gòu)減少合并就完成了，其實(shí)并沒有從內(nèi)在機(jī)理去分析大部制結(jié)構(gòu)。所以，作為大部制改革的戰(zhàn)略謀劃，通盤科學(xué)的精心規(guī)劃，我們都是缺乏的。其實(shí)，穩(wěn)步推進(jìn)大部門制改革的好方案和正確進(jìn)路應(yīng)該是這樣，按照大部制的改革原則和目標(biāo)，經(jīng)過反復(fù)探索和研究，做出一個(gè)通盤的考慮，確定究竟要搞多少個(gè)部，為此，可以提出若干個(gè)改革新政策及新方案【全文】，進(jìn)行比較分析。對(duì)于大部制改革，應(yīng)該有一個(gè)站位很高的全面謀劃，經(jīng)過對(duì)幾個(gè)備選的改革新政策及新方案【全文】進(jìn)行反復(fù)討論和思考之后，選擇一個(gè)最佳的改革新政策及新方案【全文】。這樣的過程可能需要持續(xù)兩三年甚至三四年。在實(shí)施改革新政策及新方案【全文】之前，還需要搞一些試點(diǎn)，積累經(jīng)驗(yàn)，然后一下子推開，整體推進(jìn)，統(tǒng)一實(shí)行。我認(rèn)為，這才是穩(wěn)妥的全盤的大部制改革。
你也提到了地方政府的改革力度較大，如果出現(xiàn)了下面改得快，上面改得慢的問題，行政上下對(duì)接，是不是也有問題？
許耀桐：確實(shí)有這個(gè)問題。我們現(xiàn)在存在著你改了、我沒改，下面改了、上面沒改這樣兩種情況。這兩種情況都會(huì)造成一些行政管理問題。其實(shí)上下級(jí)的對(duì)接可能還好辦，比如體育管理機(jī)構(gòu)，上面如果有體委，下面已經(jīng)搞了大文化部門制，負(fù)責(zé)體育的已經(jīng)和新聞出版等都合到文化部門里去了。上面開體育工作會(huì)議，下面沒有專門對(duì)口部門的人來，上面可能不高興，但是下面已經(jīng)搞了改革，所以你必須接受�？傊赡苡行┠Σ�，但是還不是什么大問題。大問題可能就在政府內(nèi)部，有的部委搞了改革，有的部委沒搞改革，這樣會(huì)違背行政管理統(tǒng)一的原則，有損于行政效能。。
提高政府的獨(dú)立決策權(quán)
南都：上一屆政府不斷提出要加強(qiáng)執(zhí)政能力，但也出現(xiàn)如公共安全事故、環(huán)境問題、社會(huì)沖突等行政事故，這個(gè)是否也和大部制改革相關(guān)？
許耀桐：這里涉及到政府的社會(huì)管理方面的能力，需要公共安全方面在發(fā)生了沖突和事故后進(jìn)行應(yīng)急處理。搞大部門制，政府的組成部門就是只管決策，就是提供政策制定和政策裁決。至于執(zhí)行，有專門的行政執(zhí)行部門。如果政府的組成部門，既管決策，又管執(zhí)行，還要管監(jiān)督，這在職權(quán)和職能上就混在一起了，沒有分開，會(huì)影響決策的公正性，而在執(zhí)行上又會(huì)影響執(zhí)行的力度。如果是我決策，又是我執(zhí)行，執(zhí)行就會(huì)走樣，就會(huì)考慮不好執(zhí)行的就不執(zhí)行，盡量在決策中減少執(zhí)行的麻煩。所以，搞大部制就是要加強(qiáng)宏觀性和綜合性，避免這種政府決策和執(zhí)行的摩擦問題。政府的組成部門就管決策，讓渡執(zhí)行的權(quán)力，并不影響自己的決策執(zhí)行。西方國家的經(jīng)驗(yàn)，作為政府組成部門，比如美國政府的各個(gè)部就只管決策，下面的執(zhí)行部門就直接管執(zhí)行。實(shí)行大部制作了這樣的職權(quán)劃分后，碰到突發(fā)事件，政府部門負(fù)責(zé)決策和指揮，有專門管執(zhí)行的，執(zhí)行力增強(qiáng)了，就能比較快地應(yīng)對(duì)一些公共突發(fā)危機(jī)，能夠更好地處置問題。
政府行政成本太高也是近幾年不斷被提及的問題，很多學(xué)者認(rèn)為過高的行政成本已經(jīng)影響到中國未來的發(fā)展了，這方面大部制改革能帶來哪些變化呢？
許耀桐：根據(jù)目前披露的資料數(shù)字，中國的行政成本確實(shí)高了，政府的行政經(jīng)費(fèi)和行政管理費(fèi)是來自納稅人的，政府機(jī)構(gòu)是納稅人供養(yǎng)的。政府機(jī)構(gòu)多了，行政成本自然比較高，這確實(shí)有損納稅人利益。順德機(jī)構(gòu)改革為什么比較合理，就是因?yàn)檎嬲郎p少了行政機(jī)構(gòu)和行政事務(wù)，例如，搞黨政合署，減少了機(jī)構(gòu)重疊�，F(xiàn)在黨的部門，其實(shí)也是行政部門，因?yàn)橐彩秦?cái)政撥款。我們國家的公務(wù)員類別，共包含七大類，就是行政機(jī)關(guān)、中國共產(chǎn)黨機(jī)關(guān)、人大機(jī)關(guān)、政協(xié)機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、民主黨派機(jī)關(guān)，所以，這七大機(jī)構(gòu)嚴(yán)格來說都是行政機(jī)構(gòu)，其工作人員都是公務(wù)員。所以寬一點(diǎn)來說，行政機(jī)構(gòu)改革還應(yīng)該包括執(zhí)政黨、人大、政協(xié)等機(jī)關(guān)的行政機(jī)構(gòu)，以及民主黨派機(jī)關(guān)的行政機(jī)構(gòu)。行政機(jī)構(gòu)為什么那么多且成本高呢？不僅是因?yàn)槲覀冞^去政府搞的是小部制，管得事情多，層級(jí)多，導(dǎo)致成本高，而且從廣義的角度講，還有除政府外的六類行政機(jī)構(gòu)，這都需要進(jìn)行改革。我認(rèn)為，政府要搞大部制，其他的六大類行政機(jī)構(gòu)也要參照大部制的改革方向來改革。當(dāng)然，目前還沒有具體的方案。黨委機(jī)構(gòu)的改革，曾經(jīng)有過方案，后來則擱置了。
改革開放之后，政府的決策權(quán)增強(qiáng)，大部制實(shí)際就是在增強(qiáng)政府的職能，這方面調(diào)整比較復(fù)雜，應(yīng)該怎么弄呢？
許耀桐：搞大部制，涉及到了決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)的劃分。所以，這實(shí)際上是個(gè)復(fù)雜的問題。大部制是參考國外的經(jīng)驗(yàn)的，但是國外沒有這么復(fù)雜，立法、司法、行政是分開的，大部制就是專門指行政這方面，而行政就是政府。權(quán)力本身又可以分為決策、執(zhí)行、監(jiān)督三個(gè)方面，一般的行政改革就是加強(qiáng)行政決策的集中，以及行政執(zhí)行的下放和行政監(jiān)督的獨(dú)立。目前的大部制改革還只能參照國外大部制的成功經(jīng)驗(yàn)，把三權(quán)分離。實(shí)行大部制后，我們從中央到地方，仍然都有各級(jí)黨委和政府，各級(jí)黨的委員會(huì)對(duì)于相應(yīng)的各級(jí)政府而言，實(shí)際上就是做決策，而且必須由黨委來做決策，然后交給政府。我的理解是，黨的這些決策是政治決策，即根本路線方向的決策、重大原則方針的決策，以及重要人事安排的決策推薦，政府還有其他的很多決策可做。那么，搞了大部制后，也可以說黨對(duì)政府的決策還是大面上的、間接性的政治決策，政府還需要進(jìn)一步作出的是務(wù)實(shí)的、直接性的行政決策。所以，未來的黨政決策關(guān)系，黨委應(yīng)該繼續(xù)負(fù)責(zé)解決政治決策問題，而政府要專注于負(fù)責(zé)解決行政事務(wù)決策問題，所以要說決策權(quán)本身，其實(shí)也是可以區(qū)別的、分別對(duì)待的。
