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論文題目：社會保險信息公開:理論與實踐的沖突與矯正
摘要：時下，社會保險信息公開成為不可逆轉(zhuǎn)的趨勢，隨著事業(yè)單位改革的推進，要求公開的迫切性增強。從實踐來看，社會保險信息公開遭遇了理論上信息特殊性的強烈抵制而進展緩慢，在理論與實踐之間產(chǎn)生了巨大的沖突。具體體現(xiàn)為授權(quán)上的權(quán)威不足引發(fā)“小牛拉大車”怪相、社會保險信息特殊性的強調(diào)導致寬嚴失衡以及實踐企盼與理論說明產(chǎn)生了逆向反差。要矯正這些難題，需要從立法上加以解決，及時出臺社會保險信息公開的行政法規(guī)，同時，在立法中需要注意在總則部分明確基本原則、在分則條款中明確三項重要制度、優(yōu)化公開方式與時效拉近理論與實踐距離以及強化監(jiān)督問責機制確保公開穩(wěn)步推進等問題。
關(guān)鍵詞：社會保險;信息公開;沖突與矯正
一、問題的提出
社會保險事關(guān)每個公民的切身利益，隨著事業(yè)編制改革的推進①，中國社會保險改革的又一個黃金期到來，以寧夏省為例，2015年12月16日起草并提交自治區(qū)政府出臺了《關(guān)于機關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革的實施意見》，明確規(guī)定“實行社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的基本養(yǎng)老保險制度�；攫B(yǎng)老保險費由單位和個人共同負擔。
單位繳費的比例為本單位參加養(yǎng)老保險工作人員個人繳費工資之和的20%。個人繳費的比例為本人繳費工資的8%，由單位代扣。”②事業(yè)單位人員也將加入到社會保險的范疇，這對社會保險的制度完善提出了新的要求。從實踐看，由于長期以來社會保險權(quán)利意識的缺位，導致實踐中關(guān)涉每位公民具體權(quán)益的制度成為宣傳所用的工具，多數(shù)公民對社會保險的相關(guān)制度缺乏明確的認知，對如何獲取社會保險相關(guān)信息不知曉，而本該公開的單位基于保密的要求亦諱莫如深。長期發(fā)展的結(jié)果，實踐中“不知、難知、錯知”③的現(xiàn)象十分普遍，④對此，從《社會保險法》總則窺探可以得出，社會保險權(quán)知情權(quán)屬于社會保險權(quán)利的重要組成部分，在第四條第一款明確規(guī)定:“中華人民共和國境內(nèi)的用人單位和個人依法繳納社會保險費，有權(quán)查詢繳費記錄、個人權(quán)益記錄，要求社會保險經(jīng)辦機構(gòu)提供社會保險咨詢等相關(guān)服務(wù)�！边@實際上在說明公民和單位有查閱的權(quán)利，同時有要求經(jīng)辦機構(gòu)給予信息服務(wù)的權(quán)利。而從當下政府信息公開的行政法規(guī)《政府信息公開條例》來看，對于社會保險信息雖然涉及部分公共企事業(yè)單位，由于承擔了部分公共職能，從第三十七條參照執(zhí)行看，可以適用政府信息公開條例。[1]從另一方面來看由于社會保險的信息公開具有一定的特殊性，體現(xiàn)為其游走于公開與保密的模糊地帶，“參保人、用人單位的個體性社會保險信息，既要確保向當事人的公開知情，又要針對一般社會公眾加以保密。”[2]
這種特殊性間接造成了當下社會保險信息公開中的困局，公開是在荊棘密布的保密叢林中艱難進行，雖然2008年《政府信息公開條例》的施行也促進了社會保險信息公開的發(fā)展，但由于條例自身也存在很多未解的難題，實踐中的效果并不明顯。相對于實踐中的困頓，十八屆四中全會的召開似要改變這種局面，尤其是在《全面推進依法治國若干問題的決定》中，明確對政務(wù)公開提出要求，要以公開為常態(tài)，以不公開為例外。在十八屆四中全會召開之前，廣東省也率先出臺了全國第一部關(guān)于社會保險信息公開的政策文件《廣東省社會保險信息公開暫行辦法》，該暫行辦法共五章二十三條，主要對社會保險信息公開的原則、內(nèi)容、時限、渠道和監(jiān)督等方面做出了統(tǒng)一和明確的規(guī)定，按照權(quán)威解讀其“與現(xiàn)行的信息公開有關(guān)規(guī)定相比，責任主體更明確，公開內(nèi)容更全面，方式渠道更廣泛，公開時限更規(guī)范�！雹莸C觀這部政策文件，從基本位階到具體內(nèi)容，都存在一些問題，難以“對抗”社會保險信息的保密法規(guī)，其所奉行的原則與“以保密為原則，不保密為例外”的“全民保密”宗旨存在價值的抵牾，[3]從其實際運行情況來看，效果十分有限。因此，有必要梳理出社會保險信息公開中應(yīng)當注意的問題，以及如何在寬與嚴的糾葛中尋找一個平衡的路徑。
二、破題:社會保險信息公開面臨的難題
從社會保險信息公開的理論與實踐兩方面剖析，由于價值定位與實踐運作在寬與嚴的刻度內(nèi)游離，難以尋找一個恰當?shù)钠胶庖罁?jù)，具體來看，主要存在以下幾個方面的問題:
(1)授權(quán)上的權(quán)威不足引發(fā)“小牛拉大車”怪相。梳理當下在社會保險信息公開上的授權(quán)依據(jù)，只有2007年制訂的《政府信息公開條例》，由于其主要是條例，位階較低，在于法律相沖突的情況下顯得力不從心。社會保險信息公開顯然需要依據(jù)該條例，從《廣東廣東省社會保險信息公開暫行辦法》的授權(quán)來看，其在第一條明確規(guī)定主要依據(jù)了《社會保險法》、《政府信息公開條例》、《廣東省政務(wù)公開條例》等有關(guān)法律法規(guī)，其中《社會保險法》是法律，后面關(guān)于公開的則是行政法規(guī)與政府規(guī)章，效力是顯然低于法律的。
從具體的實踐來看，當下對社會保險信息形成反規(guī)制的“大車”則較多:首先，《保密法》的相關(guān)規(guī)定不能違背，這是關(guān)涉保密的基本法律;其次，在社會保險的相關(guān)法律法規(guī)中也設(shè)置了不可違背的基本保密條款。例如，《社會保險法》第81條明確:
“社會保險行政部門和其他有關(guān)行政部門、社會保險經(jīng)辦機構(gòu)、社會保險費征收機構(gòu)及其工作人員，應(yīng)當依法為用人單位和個人的信息保密，不得以任何形式泄露。”在第十一章“法律責任”部分第92條明確了這些機關(guān)、機構(gòu)、部門及其工作人員泄漏用人單位和個人信息的法律責任，包括人員處分和造成損失的賠償責任�！秾嵤�<中華人民共和國社會保險法>若干規(guī)定》第18條要求“社會保險行政部門、社會保險經(jīng)辦機構(gòu)及其工作人員應(yīng)當依法為用人單位和個人的信息保密”，并不得違法泄露“涉及用人單位商業(yè)秘密或者公開后可能損害用人單位合法利益的信息”，以及“涉及個人權(quán)益的信息”。此外，2007年勞動和社會保障部《關(guān)于加強勞動保障公共服務(wù)信息安全保護的通知》指出，勞動保障部門因履行行政職能而獲取的個人和單位信息，這種信息具有強烈的專屬性，除法律另有規(guī)定的特殊情形外，只能在該個體提出申請時，按照規(guī)定程序?qū)Ρ救恕⒃搯挝惶峁�，而不能向他人、他單位提供或發(fā)生泄漏。2011年人力資源和社會保障部出臺《社會保險個人權(quán)益記錄管理辦法》，對個人權(quán)益記錄的范圍以及公開和保密也進行了較為全面系統(tǒng)的規(guī)范。相對而言，社會保障信息保密方面的法律法規(guī)較為嚴苛，防止社會保險信息泄露的預警機制阻礙了社會保險信息公開的推進。即便有出臺的政策文件也多處于小牛拉大車，實踐效果堪憂。
(2)社會保險信息特殊性的強調(diào)導致寬嚴失衡。從現(xiàn)有的社會保險信息保密規(guī)范來看，由于強調(diào)社會保險信息的特殊性，導致怕出事?lián)熑蔚男睦砀邞�，引發(fā)了連鎖式反應(yīng)，相關(guān)部門干脆“潛規(guī)則”式的關(guān)閉了公開的渠道。從相關(guān)的法律法規(guī)來看，首先，《社會保險法》第第4條第2款規(guī)定:“個人依法享受社會保險待遇，有權(quán)監(jiān)督本單位為其繳費情況�！薄豆ｋU條例》第4條第1款規(guī)定:“用人單位應(yīng)當將參加工傷保險的有關(guān)情況在本單位內(nèi)公示�！睆倪@兩個條文來看，社會保險的公開方式主要是用人單位對特定主體的“一對一”式的專項公開。其次，根據(jù)《社會保險法》第79條第1款的規(guī)定:“社會保險行政部門對社會保險基金的收支、管理和投資運營情況進行監(jiān)督檢查，發(fā)現(xiàn)存在問題的，應(yīng)當提出整改建議，依法作出處理決定或者向有關(guān)行政部門提出處理建議。社會保險基金檢查結(jié)果應(yīng)當定期向社會公布�！痹摋l文在《社會保險法》第十章監(jiān)督部分，重點是對于社會保險行政機關(guān)信息公開的要求，主管的行政機關(guān)要定期的向社會進行公布存在的問題，這是其主動公開應(yīng)盡的義務(wù)，但實踐中“定期”往往成為了拖延的最好借口。
再次，《社會保險法》第70條規(guī)定:“社會保險經(jīng)辦機構(gòu)應(yīng)當定期向社會公布參加社會保險情況以及社會保險基金的收入、支出、結(jié)余和收益情況。”這一條是對社會保險經(jīng)辦機構(gòu)提出的信息公開要求，公開的對象是社會，同時對范圍進行了厘定，但《社會保險個人權(quán)益記錄管理辦法》在第21與22條，對其進行了一定的限縮，要求社會保險經(jīng)辦機構(gòu)應(yīng)當對除參保人員本人及其用人單位以外的其他單位查詢社會保險個人權(quán)益記錄的情況進行登記。同時，社會保險經(jīng)辦機構(gòu)不得向任何單位和個人提供數(shù)據(jù)庫全庫交換或者提供超出規(guī)定查詢范圍的信息。最后，《社會保險法》第80條也對社會保險監(jiān)督委員會提出了公開義務(wù)，認為社會保險監(jiān)督委員會可以聘請會計師事務(wù)所對社會保險基金的收支、管理和投資運營情況進行年度審計和專項審計，審計結(jié)果應(yīng)當向社會公開。同時，在《社會保險法》第70條中，明確對于全國社會保障基金應(yīng)當定期向社會公布收支、管理和投資運營的情況�？梢�，社會保險信息并不像其他信息一樣，單純有一個行政主體即可進行公開，社會保險牽涉了用工單位、行政主管機關(guān)、經(jīng)辦機關(guān)以及保險監(jiān)督委員會、社�；饡�、社�；鹜顿Y管理人、社�；鹜泄苋说壬鐣M織的多元主體，多元主體在公開的任務(wù)上亦存在不同，這就導致實踐中職能的糾葛而使公開機關(guān)以其他主體應(yīng)該公開為由進行拒絕，或者行政相對人在公開主體的選擇上較為茫然。
(3)實踐企盼與理論說明產(chǎn)生了逆向反差。近年來隨著公民知情權(quán)的高漲，政府信息公開的需求也逐年增加。而隨著涉法類信訪的逐步規(guī)范化，民眾轉(zhuǎn)向?qū)で笸ㄟ^政府信息公開來沖抵救濟途徑上的缺憾，導致政府信息公開的壓力變大。實踐的良好企盼基于“陽關(guān)是最好的反腐劑”的夙愿，但公開主體面臨的壓力也變大，為了緩解壓力，只能通過模糊化的法規(guī)來緩和這種沖力，雙方期許的拉大也逆向影響了法規(guī)的公信力，民眾對之失望的情緒也延續(xù)到政府公信力身上。以《廣東省社會保險信息公開暫行辦法》為例，這是緩和雙方差距的一個暫行的政策規(guī)定，從其具體的條文來看，則集中體現(xiàn)了寬與嚴之間的飄忽。其遵循的基本原則是“依法依規(guī)、真實準確、及時便民”，這亦成為實踐中雙向適用的一個原則;經(jīng)辦機關(guān)行政裁量的空間巨大，完全可以用此為保密要求搪塞。重點突出了主動公開中重點公開的事項，而對于依申請公開則為加以明確，從實踐需求看，即便主動公開過，民眾仍然會不厭其煩的提起依申請公開，面對這些公開訴求用“主動公開過”為理由拒絕顯得難以服眾。即便在對暫行辦法的解讀中提及“全省基本形成了以政府門戶網(wǎng)站、電話咨詢熱線、公共服務(wù)窗口、政府公報為主要依托的‘一網(wǎng)、一線、一窗口、一公報’的社保信息公開架構(gòu)，各地、各部門還積極開拓微信、微博、QQ等新媒體社保信息公開渠道�！雹迣嵺`中社會保險涉及的人群較為復雜，面對專業(yè)性較強的社會保險信息，受制于社會保險信息網(wǎng)絡(luò)公開平臺開發(fā)滯后的限制，這些公開途徑顯然無法真正滿足信息公開的需求。[4]
三、解題:社會保險信息公開的矯正路徑
社會保險信息公開面臨的難題昭示著必須通過合適的矯正路徑來修正理論與實踐中的沖突，最理想的措施是制訂社會保險信息公開方面的法律，但在當下僅有政府信息公開一個行政法規(guī)的情形下，顯然是應(yīng)然層面上的思考。較為符合當下實踐需求的措施是出臺社會保險信息公開方面的行政法規(guī)，根據(jù)該行政法規(guī)各地方根據(jù)實際制訂實施細則。在制訂社會保險信息公開的行政法規(guī)時，應(yīng)當注意以下幾個方面的內(nèi)容:
第一，在總則部分明確基本原則。從《廣東省社會保險信息公開暫行辦法》來看，在總則部分第五條明確了依法依規(guī)的原則，而《政府信息公開條例》規(guī)定是的保障民眾“依法獲得政府信息”，民眾積極的獲得政府信息的權(quán)利易從價值上造成這究竟是一種法定的權(quán)利還是一種高于法定權(quán)利的憲法權(quán)利、或者說是超法定權(quán)利的困惑。[5]從實踐運行看處于兩可之間的模糊區(qū)，往往被依法不公開所取代，導致總則部分反而沒有及時、準確的指導分則條款。由于《社會保險法》在許多條文中對社會保險信息做了限縮性的規(guī)定，本該公開的信息基于這一更高層階位的法律而被拒絕。因此，總則中需要明確“以公開為常態(tài)，以不公開為例外”的基本原則，這一原則將會對分則條款產(chǎn)生更加明確的拘束力，在信息公開處于模糊區(qū)時，在不與保密法相沖突的情況下，應(yīng)該公開，強化政府的公信力。
第二，在分則條款中明確三項重要制度。首先，熱點社保信息的輿情回應(yīng)機制。社會保險信息本身的特殊性也折射出社會保險信息在識別上的難點，從當前現(xiàn)狀來看，各省都在政府的網(wǎng)站公開了《度廣州市社會保險信息披露通告》以及《廣東省社會保險信息白皮書2014》，如果仔細分析這兩份政府文件，會發(fā)現(xiàn)這些信息專業(yè)會程度較高，同時，信息披露的多為總體數(shù)字，缺乏對這些專業(yè)術(shù)語及數(shù)字產(chǎn)生的說明機制，會導致實踐中數(shù)字是否科學準確以及真正關(guān)切民眾切身利益的社會保險信息是否公開等各種疑問。因此，有必要建立一種熱點社會保險信息的輿情回應(yīng)機制，在披露之后，及時通過媒體途徑解答群眾關(guān)心、疑惑的熱點問題。其次，社保信息依申請公開向主動公開的轉(zhuǎn)化機制�！稄V東省社會保險信息公開暫行辦法》在第十以及十一條分別對社會保險行政部分以及社會保險的經(jīng)辦機構(gòu)主動公開的范圍進行了規(guī)定，并未對公民與社會組織的依申請公開進行規(guī)定。這些主動公開的信息從其內(nèi)容來看，涵括了一些關(guān)涉民眾利益的社會保險信息，但從其具體條文來看，又過于原則，導致實踐中民眾仍然產(chǎn)生很多疑問，此時，基于《政府信息公開條例》民眾提起已經(jīng)主動公開過的社會保險信息，應(yīng)當如何應(yīng)對?對此，實踐中為方便省事，多以“已經(jīng)主動公開過自己去查閱”加以回絕，普通民眾對此多以懷疑的心態(tài)去看待這個問題，或用一句“官官相護”一笑了之，或重新尋求更為激進的信訪途徑去解決，反而引發(fā)了很多問題。對此，社會保險信息公開條例在制訂中必須明確依申請公開的相關(guān)條款，同時，建立一種依申請公開向主動公開的轉(zhuǎn)化機制，對于民眾提起數(shù)量較多的信息，在不違背保密要求的情況下，及時轉(zhuǎn)化為主動公開。再次，建立社會保險信息公開后的評估機制。社會保險信息與普通信息相比具有強烈的專屬性，根據(jù)《社會保險法》的規(guī)定，很多信息是針對特定主體的“一對一”式的專項公開。
為增強社會保險信息公開的深度，以及推進社會保險信息公開的力度，有必要建立一種公開后的評估機制，及時了解某階段普通民眾最關(guān)心的社會保險信息，以及這一階段民眾對公開關(guān)注較少以及基本不關(guān)注的信息，同時，對于社會保險信息公開后是否會產(chǎn)生額外的負效應(yīng)，如果會產(chǎn)生負效應(yīng)，在“正與負”的平衡之后，能否鄰避一些負效應(yīng)。
第三，優(yōu)化公開方式與時效拉近理論與實踐距離。社會保險信息公開方式與時效直接關(guān)涉公開的效果。從世界上各個國家來看，對于公開方式與時效都較為關(guān)注，防止制度不能及時落地。從《廣東省社會保險信息公開暫行辦法》來看，從第十七條到第十九條都是對此規(guī)制的條款。第十八條規(guī)定了兩種公開方式，一種是必須公開的方式以及一種是可選擇的公開方式，這兩個條文的規(guī)定從理論上來看，具有一定的合理性，涵括了可能會用到的公開方式。另一方面從實踐上看，主渠道的政府公告、政府門戶網(wǎng)站、社會保險白皮書等如何獲取?
農(nóng)村社會保險信息用這些公開方式是否能夠產(chǎn)生效果?政府公告以及社會保險白皮書獲取途徑較為難，在“門難進”的政府職能轉(zhuǎn)變尚未徹底完成之前，這兩個途徑基本是理想較好實踐難做。⑦政府門戶網(wǎng)站相對而言是一個較為妥當?shù)耐緩�，但一個前提是門戶網(wǎng)站必須及時更新，因此，有必要在條例中規(guī)定及時公開的具體時效，用時效鉗制更新滯后的窘境。在中國城鎮(zhèn)化水平較低的背景下，廣大農(nóng)村地區(qū)社會保險信息應(yīng)當如何獲得?這些必須的公開方式對于農(nóng)村地區(qū)仍然顯得力不從心，缺乏實踐中運作的可能性。另一方面，從具體時效來看，《廣東省社會保險信息公開暫行辦法》對時效進行了四種分類，這四種分類考慮到了社會保險信息的特殊性，具有一定的合理性。但對于新制定出臺的社會保險政策文件、發(fā)展規(guī)劃、經(jīng)辦規(guī)程、辦事指南等，應(yīng)當在出臺后20個工作日內(nèi)予以公開以及社會保險重大事項、突發(fā)性事件、違規(guī)違紀事件應(yīng)在事件發(fā)生或調(diào)查結(jié)束后30個工作日內(nèi)公開。
筆者認為顯的較長，對此規(guī)定參考了《政府信息公開條例》主動公開20個工作日的時效，但20個工作日如果加上節(jié)假日往往會超過一個月，對于文件出臺之后以及相關(guān)的重大事項調(diào)查結(jié)束之后，已經(jīng)不存在疊加的負效果，對此，或許有人會反駁這里所說的是“內(nèi)”，意思是可以提前，但從實踐調(diào)研來看，公開機關(guān)往往會卡在最后的節(jié)點上進行公開，因此，有必要縮短公開時效以增強公開效果。
第四，強化監(jiān)督問責機制確保公開穩(wěn)步推進。監(jiān)督問責機制是推進信息公開有效推進的重要途徑。從《廣東省社會保險信息公開暫行辦法》來看，在第20與21條明確規(guī)定監(jiān)督與保障的機制，明確“應(yīng)當建立健全社會保險信息公開工作考核制度、社會評議制度和責任追究制度，定期對社會保險信息公開工作進行考核、評議�！边@種社會保險信息公開監(jiān)督問責機制設(shè)立目的在于增強公開的有效推進，防止實踐怠于公開的情形，但對于考評與問責的有機結(jié)合在本條中體現(xiàn)的并不明顯，尤其是社會評議與責任追究制度的設(shè)想較好但缺乏操作性，設(shè)若推行該制度，需要進行社會保險信息公開的第三方評估，但這項工作涉及到數(shù)據(jù)來源的可靠性與推進的速度問題，導致變相成為自我評估機制，發(fā)現(xiàn)不了實踐中的真實問題。對于這種信息公開考核、評議之后必須要公開，但時間上是定期，這種定期帶有很強的不確定因素，公開部門往往在檢查到之前匆忙做表面工作，否則成為“美麗的睡美人條款”。因此，對于監(jiān)督問責機制，需要建立一種多元多主體管控機制，強化公開機關(guān)上下級之間的內(nèi)部監(jiān)督以及同級機關(guān)中監(jiān)督機關(guān)的職責，同時，明確考核、評議的具體時間，不能用“定期”來進行模糊化處理。
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