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社區(qū)管理的論文
中國自然保護區(qū)社區(qū)共管理論研究綜述
摘要：中國自然保護區(qū)在生態(tài)環(huán)境的保護中發(fā)揮了巨大的作用，但是與此同時，保護區(qū)與當?shù)厣鐓^(qū)的矛盾沖突日益尖銳。社區(qū)共管在協(xié)調(diào)保護與社區(qū)經(jīng)濟發(fā)展方面，起到了重要的作用。在中國自然保護區(qū)社區(qū)共管的研究和實踐中，對社區(qū)共管有不同的理解和不同的做法，包括對自然保護區(qū)社區(qū)共管的含義、對象、目標、原則、激勵機制、鄉(xiāng)土文化在共管中的作用等方面，實踐和認識都不盡相同。研究分析這些問題，對中國自然保護區(qū)的社區(qū)共管具有理論的和現(xiàn)實的意義。
關(guān)鍵詞：自然保護區(qū);社區(qū)共管;社區(qū)
長期以來，中國自然保護區(qū)在解決保護與社區(qū)發(fā)展之間的矛盾時，主要依靠行政命令和法律法規(guī)等手段，但由于忽視了當?shù)厣鐓^(qū)生存和發(fā)展的客觀需要，使保護區(qū)與社區(qū)的矛盾日益加劇，保護區(qū)與當?shù)卣泊嬖跈?quán)屬及資源利用等方面的沖突。過去封閉式的管理思想和方法在實踐中證明是行不通的，保護區(qū)與社區(qū)的矛盾沖突普遍存在，而且非常尖銳。因此引入了社區(qū)共管的管理方法。
一、對中國自然保護區(qū)社區(qū)共管的理解
1.自然保護區(qū)社區(qū)共管的含義
社區(qū)共管在中國的自然保護區(qū)管理中已不僅僅在理論上被廣泛接受，而且也越來越被更多地運用到實際工作中。但是，同樣也很難找到一個被廣泛認同的自然保護區(qū)社區(qū)共管的定義。國家林業(yè)局野生動植物保護司的全球環(huán)境基金(GEF)中國自然保護區(qū)管理項目編寫的《自然保護區(qū)社區(qū)共管指南》[1]中對社區(qū)共管所下的定義為：社區(qū)共管是指共同參與保護區(qū)保護管理方案的決策、實施和評估的過程，其主要目標是生物多樣性保護和可持續(xù)社區(qū)發(fā)展的結(jié)合。
2.共管的對象
無論實踐中還是理論上，對共管對象的理解都是有差異的，主要有以下三種觀點：(1)保護區(qū)資源。(2)社區(qū)資源。(3)保護區(qū)與社區(qū)資源。通過對很多案例的總結(jié)發(fā)現(xiàn)，雖然對共管對象的理解表述有幾種，但實踐中，共管的對象基本上是社區(qū)的資源(主要是周邊社區(qū)的資源)，保護區(qū)內(nèi)屬于集體或村民承包的土地及其上的資源，部分地進入了共管的對象(特別是當保護區(qū)內(nèi)社區(qū)居民的土地都劃在保護區(qū)中時)。而保護區(qū)中國家所有的土地及其上的資源，基本不在共管之中(除個別如林下生物資源采集等外)。事實上，大多數(shù)情況下，共管真的成了“管社區(qū)”(保護區(qū)管社區(qū)及村民對他們自己所有的資源的利用)[2]。對這一問題還未有學(xué)者進行深入研究：保護區(qū)中國有土地及資源真的應(yīng)進入社區(qū)共管范圍嗎?這部分資源的利益和社區(qū)按照什么原則分享?
3.共管目標
對于社區(qū)共管的目標，主要有兩種不同的觀點：(1)保護為主要目標，社區(qū)發(fā)展為次要目標(大多數(shù)的觀點)。(2)保護與社區(qū)發(fā)展目標并重。對于此問題，研究中的局限主要在于：第一，從自然保護區(qū)的角度出發(fā)的。如果將保護區(qū)與社區(qū)及其他參與方看做合作的平等主體的話，社區(qū)共管的目標就應(yīng)該包括保護區(qū)、社區(qū)及其他參與方的合作目標。第二，對保護區(qū)在社區(qū)共管中的經(jīng)濟目標未考慮。研究表明，國家有關(guān)主管部門肯定，發(fā)展產(chǎn)業(yè)是解決保護區(qū)經(jīng)費的一條有效途徑，并一直提倡推廣和扶持。因此，保護區(qū)并不是真的不考慮經(jīng)濟效益，只是在社區(qū)共管中不考慮。
4.共管的原則
國家林業(yè)局野生動植物保護司的全球環(huán)境基金(GEF)中國自然保護區(qū)管理項目編寫的《自然保護區(qū)社區(qū)共管指南》中，對共管的原則做了詳細的總結(jié)。認為對于中國GEF 自然保護區(qū)管理項目，有四個條件可以作為共管的基本原則，即：擴大參與性、提供激勵機制、得到當?shù)卣闹С�、把保護和自然資源合理利用及社區(qū)持續(xù)發(fā)展聯(lián)系起來。此外，共管的過程還應(yīng)是簡單和易行的。
5.共管的激勵機制
社區(qū)共管項目對社區(qū)的激勵方法有：(1)經(jīng)濟激勵的方法。(2)其他激勵方法。如提供信息服務(wù);在項目中或項目外為社區(qū)提供一些就業(yè)的機會;對社區(qū)的人員進行技術(shù)培訓(xùn);組織一些協(xié)調(diào)活動等。
6.鄉(xiāng)土文化
對鄉(xiāng)土文化(社區(qū)文化)在自然資源保護中的作用，有兩種截然不同的觀點：(1)鄉(xiāng)土文化有利于資源保護，(2)鄉(xiāng)土文化不一定有利于資源保護。已有的研究中，很多研究者關(guān)注了這一問題，但進行深入研究分析的不多。
7.共管的參與方及利益分享
(1)參與方。在共管中，一般來說在共管計劃實施中可能受到影響的人和組織機構(gòu)都是共管的共同利益者。在共管同利益者的范圍是比較廣泛的，而且共管給共同利益者帶來的影響可能是有利的也可能是不利的，利益的大小也是各不相同的。國家林業(yè)局野生動植物保護司在《自然保護區(qū)社區(qū)共管指南》提出，中國GEF自然保護區(qū)社區(qū)管理項目共管部分的一個主要目標，就是促進所有共同利益者參與保護區(qū)內(nèi)或周邊一些特點區(qū)域的資源規(guī)劃和管理。從對中國自然保護區(qū)社區(qū)共管案例的研究來看，共管中的參與方主要有以下幾種情況：1)保護區(qū)、地方政府及相關(guān)主管部門、保護區(qū)內(nèi)及(或)周邊社區(qū);2)保護區(qū)、地方政府及相關(guān)主管部門、保護區(qū)內(nèi)及周邊社區(qū)、非政府組織;3)保護區(qū)、地方政府及相關(guān)主管部門、保護區(qū)內(nèi)及周邊社區(qū)、商業(yè)機構(gòu)。第一種情況占大多數(shù)，在各參與方中，保護區(qū)起主導(dǎo)作用，包括爭取國際項目及資金，通常還會有保護區(qū)配套資金。幫助社區(qū)制定資源管理計劃等。政府及主要相關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)參與到社區(qū)共管領(lǐng)導(dǎo)小組中，部分社區(qū)居民得到共管資金并進行所選項目活動。第二種及第三種都比較少。對于共管中參與方到底應(yīng)包括哪些人和機構(gòu)，至今沒有深入的研究。(2)共管的利益分享。從目前的研究來看，對社區(qū)共管的利益分享基本認識是：保護區(qū)獲取保護效益，社區(qū)獲取經(jīng)濟收益，有公司參與的，公司獲取經(jīng)濟收益。從現(xiàn)有資料看，只有張琛[3]在其研究西洞庭湖自然保護區(qū)社區(qū)共管體制的案例中，提出考慮保護區(qū)在社區(qū)共管經(jīng)濟收益。在研究及實踐中，很少有人關(guān)注、探討保護區(qū)是否在社區(qū)共管中應(yīng)有經(jīng)濟收益問題。
二、社區(qū)共管中土地權(quán)屬問題
在自然保護區(qū)面臨的眾多的社區(qū)問題中，土地權(quán)屬的糾紛最為明顯。按照中國法律規(guī)定，土地所有權(quán)只能是國家所有和集體所有。在20世紀80年代后，集體林地大部分分給了農(nóng)民。中國大多數(shù)保護區(qū)的建設(shè)晚于當?shù)赝恋貦?quán)屬的確定。造成許多保護區(qū)本身不具有自身的土地所有權(quán)，有些保護區(qū)的大致邊界都沒有確定，隨著土地價值意識的提升，保護區(qū)土地爭議不斷。從全國范圍看，保護區(qū)的土地包括國有、集體所有，其中的林木所有權(quán)包括國有、集體所有和農(nóng)民個人所有。很多保護區(qū)在劃建時，采用簡單的行政命令手段，把一部分集體所有的土地劃歸保護區(qū)，按照法律規(guī)定，保護區(qū)擁有管理權(quán)。全國保護區(qū)普遍存在與社區(qū)森林重疊的問題。全國許多保護區(qū)的土地屬于集體所有，如20世紀90年代中期，福建省劃入保護區(qū)范圍的集體林占保護區(qū)面積的68.8%[4]。國際上廣泛認為，土地權(quán)屬的安全性是森林共管或其他森林管理方式的必要條件。世界自然基金會和其他保護組織已意識到?jīng)]有生活保障(如權(quán)屬的安全性以及土地和資源的可及性)，當?shù)氐霓r(nóng)村老百姓就不可能做出保護的承諾。
對于此問題研究的不足主要在于：第一，已有研究認識到，在社區(qū)共管中，產(chǎn)權(quán)是模糊和重疊的。而明晰產(chǎn)權(quán)的研究卻進行得很少。第二，沒有學(xué)者研究，在明晰產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上，依據(jù)這些產(chǎn)權(quán)(法定的權(quán)利)及傳統(tǒng)的權(quán)利，在社區(qū)共管的合作中，社區(qū)應(yīng)有哪些權(quán)利?分享多少收益?目前很缺乏對這些重要問題的研究。
三、中國自然保護區(qū)社區(qū)共管的作用及存在的問題
1.共管的作用。許多研究分析了共管的作用，認為共管作用主要有：(1)緩解了保護區(qū)與周圍社區(qū)的矛盾，使得社區(qū)從被防范者的地位變成了保護者。(2)使社區(qū)從單純的生物多樣性保護的受害者變成生物多樣性保護的共同利益者。(3)提高了村民的自然保護意識。(4)加速了實用技術(shù)的普及和推廣，提高了資源的利用率。(5)增加了村民的收入，推動了示范社區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展。(6)提高了保護區(qū)對共管工作的認識和工作人員的能力等。
2.共管存在的問題。許多研究在案例分析的基礎(chǔ)上提出共管中存在的問題，主要包括：(1)社區(qū)參與程度不高。(2)在社區(qū)投資基金選項上，與現(xiàn)代農(nóng)林牧等方面專家交流不夠，從而使所選項目缺乏持續(xù)性。(3)社區(qū)考慮過多的是發(fā)展經(jīng)濟，而忽略對保護自然資源的責(zé)任。社區(qū)共管簡單片面地理解成扶貧。(4)保護區(qū)也未將社區(qū)工作真正地納入重要的議事日程上來。隨著國際援助項目的結(jié)束，社區(qū)工作基本被保護區(qū)所拋棄。(5)共管后續(xù)活動缺乏項目預(yù)算。(6)社區(qū)共管人員缺乏必要的相關(guān)背景知識和共管經(jīng)驗。(7)共管委員會不具有可持續(xù)性。
對于此問題研究中的不足主要在于：不少研究中指出了社區(qū)共管的試點在項目結(jié)束后可能不具有可持續(xù)性。但是對為什么不具有可持續(xù)性以及如何使其具有可持續(xù)性，目前缺乏深入系統(tǒng)的研究。
四、對中國自然保護區(qū)社區(qū)共管政策法律背景的看法
許多學(xué)者探討了這一問題，認為現(xiàn)有政策法規(guī)中在以下方面與社區(qū)資源共管的理念存在沖突和矛盾：(1)社區(qū)居民對自然保護區(qū)內(nèi)資源使用權(quán)的喪失。因而造成保護區(qū)資源管理與利用上的很多沖突與矛盾。(2)政策或法規(guī)實施的一致性問題。(3)野生動物破壞莊稼的補償機制沒有形成等。
李小云等通過研究提出關(guān)于中國自然保護區(qū)的政策與法律建議如下[5]：充分考慮中國農(nóng)村社區(qū)的特點和需要，采用多樣化的適應(yīng)性強的保護區(qū)域類型設(shè)定;明確保護區(qū)建立過程中與社區(qū)有關(guān)的程序，尊重和保障社區(qū)的合法權(quán)益。
五、結(jié)論
1.從研究的角度看
關(guān)于自然資源社區(qū)共管，國內(nèi)外都有相關(guān)著述，國外的研究相對較多，國內(nèi)處于起步階段。就國外來說，有許多這方面的論述，這些文章著作多集中筆墨于發(fā)展中國家社區(qū)林業(yè)、參與式發(fā)展及社區(qū)共管等問題上。內(nèi)容主要是對資源社區(qū)共管的原則、主要形式、基本經(jīng)驗及共管的組織過程、共管的作用及不足等。在這些論述中，都強調(diào)社區(qū)的參與，參與的平等性及如何看待農(nóng)民，強調(diào)社區(qū)文化的重要性。如在《社區(qū)參與濕地管理，國際濕地與發(fā)展大會第三研討會(濕地、當?shù)厝嗣衽c發(fā)展)論文集》中，特別強調(diào)把社區(qū)居民看做是合作的專家。從國外的研究資料來看，他們并沒有特別把自然保護區(qū)社區(qū)共管與其他自然資源社區(qū)共管區(qū)別開來看。究其原因，可能正如《社區(qū)參與濕地管理，國際濕地與發(fā)展大會第三研討會(濕地、當?shù)厝嗣衽c發(fā)展)論文集》中戈爾東克拉瑞奇，貝納德奧卡拉甘所說，一般來說，共管方法都假定資源不屬于私有，而受國家控制或所有，但是承認社區(qū)是資源的主要用戶，社區(qū)的需求一般處于優(yōu)勢地位。在國外和保護區(qū)有關(guān)的社區(qū)共管案例中，盡管也有的提到了因為保護區(qū)的建立，社區(qū)居民的行為受到了限制而對保護區(qū)及其成員產(chǎn)生了敵意[6]，但受到限制的是社區(qū)居民的傳統(tǒng)權(quán)利而不是法定權(quán)利，所以研究更多關(guān)注的是幫助社區(qū)發(fā)展替代謀生來源以補償為保護生物多樣性價值而對以前的謀生來源設(shè)置的限制。
就國內(nèi)而言，對中國自然保護區(qū)社區(qū)共管問題研究的有不少文章，中國保護區(qū)社區(qū)共管的思想基本是從國外借鑒過來的，國內(nèi)對社區(qū)共管的研究基本上還處于起步探索階段，對于什么是社區(qū)共管，共管的對象是什么，怎樣共管，共管的目標等迄今為止，還沒有一個統(tǒng)一明確的說法。共管的基礎(chǔ)是什么，共管中的權(quán)利義務(wù)如何配置等，都缺乏深入系統(tǒng)的研究。社區(qū)共管思想脫胎于參與式扶貧與社區(qū)林業(yè)等，但學(xué)術(shù)界忽略了研究社區(qū)共管與參與式扶貧及社會林業(yè)有什么區(qū)別。此外，雖然不少研究中指出了社區(qū)共管的試點在項目結(jié)束后可能不具有可持續(xù)性，但解決這一問題的策略更多關(guān)注的是資金的持續(xù)投入及尋找進一步的項目支持等。尚無人進行深入的研究以找到科學(xué)的、可持續(xù)的模式。
經(jīng)分析總結(jié)，國內(nèi)對自然保護區(qū)社區(qū)共管問題的研究體現(xiàn)出四個主要特點：一是研究的項目色彩較濃(盡管有學(xué)者強調(diào)社區(qū)共管是過程而不是項目)。因為國內(nèi)的自然保護區(qū)社區(qū)共管實踐主要是在國際援助項目的推動下開展的，學(xué)者的研究也基本是在這些項目的基礎(chǔ)上甚至就是在項目的支持下開展的，因此，自然保護區(qū)社區(qū)共管的實踐以及對這些實踐的總結(jié)、分析、研究也就根據(jù)援助項目的不同而帶有不同的特點，對自然保護區(qū)社區(qū)共管也就有依據(jù)項目的不同而有不同的理解。而且研究大多處于起步探索階段。二是案例研究較多，缺少規(guī)范研究，深入、定量的實證研究也很少。從目前研究現(xiàn)狀看，這方面的研究主要是一些期刊雜志、社區(qū)共管項目研討會論文集乃至網(wǎng)絡(luò)、報刊上的文章，著作很少，而且這些文章大多是對案例的總結(jié)，大多論述的是操作性的問題，在理論層面上探索和整體性設(shè)計比較欠缺，理論支撐不足，對自然保護區(qū)社區(qū)共管的核心問題缺乏分析，描述性、陳述性的成分居多，理論分析、邏輯分析與思辨不足。三是部門利益色彩較濃。主要是站在保護區(qū)的立場從保護的角度進行總結(jié)、研究的。因為國內(nèi)自然保護區(qū)社區(qū)共管的主要推動者是保護區(qū)，而社區(qū)、地方政府等是被動方，因此很多案例總結(jié)及研究大多是站在保護區(qū)的立場上，從保護的角度闡述、分析問題和設(shè)計方案，站在客觀的立場上全面衡量、評價這一事物的較少，因而程度不同地存在部門性缺陷。四是主要從社會學(xué)的角度進行研究的。從經(jīng)濟學(xué)的角度研究比較少。社區(qū)林業(yè)、社會林業(yè)是社區(qū)共管的經(jīng)驗、理論主要來源，在國外社區(qū)林業(yè)、社會林業(yè)研究的帶動下，國內(nèi)在這方面的研究早于社區(qū)共管研究，因此，在國內(nèi)的研究中，從社會學(xué)的角度研究比較多，但從經(jīng)濟學(xué)的角度比較少。
2.從實踐的角度看
從自然保護區(qū)社區(qū)共管的實踐來看，國內(nèi)外都處于探索階段，還沒有完全成功的、可持續(xù)的案例可供研究。目前國內(nèi)的自然保護區(qū)社區(qū)共管實踐，項目只涉及到很少的保護區(qū)以及社區(qū)中很小一部分居民，雖然有一些成功經(jīng)驗，但總的來說，還不能說有完全成功、可持續(xù)的社區(qū)共管案例可供研究。
從國外來看，發(fā)展中國家存在與中國類似的情況，正如戈爾東克拉瑞奇等所說[7]，我們有一個教訓(xùn)，就是主張社區(qū)參與濕地管理的人這幾年來了解到，他們的工作成果既不是“成功”，也不是“失敗”。我們沒有經(jīng)歷過完全的失敗，遺憾的是也沒有經(jīng)歷過完全的成功。這就是“邊作邊學(xué)”。無論是對于參與者或者對于實際工作者，每一項活動都會產(chǎn)生某種有價值的成果和經(jīng)驗。而且因為具體情況的不同，國外的模式也不能完全在中國適用。而發(fā)達國家沿用美國的管理方式，一直沒有做過同社區(qū)居民一起共同進行自然保護的嘗試。所以發(fā)達國家也沒有探索出一條自然保護與社區(qū)居民生產(chǎn)生活相協(xié)調(diào)的發(fā)展模式。
所以，研究探索一種能夠?qū)⒆匀槐Ｗo區(qū)社區(qū)共管中各利益方與自然相協(xié)調(diào)和諧發(fā)展的模式，無論在理論上還是實踐上都是非常有意義的。
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