于2007年6月1日起實施的《行政機關(guān)公務(wù)員處分條例》共7章55條，對處分行政機關(guān)公務(wù)員的原則、種類、適用、權(quán)限、程序和申訴等作了明確規(guī)定�！缎姓䴔C關(guān)公務(wù)員處分條例》的正式出臺預(yù)示著我國公職人員紀律處分規(guī)范正日趨完善，治貪治庸的懲戒體系正日趨健全。這是對我國多年來行政懲戒工作實踐經(jīng)驗的總結(jié)，也為今后懲戒違紀違法的行政機關(guān)公務(wù)員，提供了一個明確的具有可操作性的依據(jù)。
《行政機關(guān)公務(wù)員處分條例》具有三個方面顯著的特點：
一是《行政處分條例》既是對以往行政法規(guī)的繼承，又體現(xiàn)了作為新的行政法規(guī)的開創(chuàng)，是一部系統(tǒng)、全面行政處分法規(guī)。
國家監(jiān)察部副部長屈萬祥說過 “過去一段時間，無論是黨內(nèi)法規(guī)，還是行政法規(guī)都沒有那么完善，所以處分的隨意性比較大，難以保證黨員和國家公務(wù)員的合法權(quán)益，也嚴重影響了懲戒工作的權(quán)威性和嚴肅性”�！缎姓幏謼l例》以列舉與歸納相結(jié)合的方式，對行政機關(guān)公務(wù)員與履行職責直接相關(guān)的應(yīng)當給予處分的主要違紀行為作出規(guī)定，并且貫穿了一個重要原則“非經(jīng)法定事由、非經(jīng)法定程序，公務(wù)員不受處分”。
第一，新中國第一部行政法規(guī)。
1957年的《國務(wù)院關(guān)于國家行政機關(guān)工作人員的獎懲暫行規(guī)定》施行時間長達49年，雖然內(nèi)容滯后，但作為一個總綱性的政紀處分規(guī)定，其中包括12種違紀行為，同時適用于企業(yè)、事業(yè)單位中由國家機關(guān)任命的工作人員。該規(guī)定具有涵蓋違紀行為寬泛、適用對象廣泛的特點。因2006年1月1日《公務(wù)員法》的施行而被廢止，導(dǎo)致一段時間內(nèi)事業(yè)單位中由國家行政機關(guān)任命的工作人員一些政紀處分面臨無法無據(jù)的窘境。2006年12月，國家監(jiān)察部、人事部為此專門就行政機關(guān)任命的事業(yè)單位工作人員違反紀律處分問題發(fā)出通知，要求參照公務(wù)員法的有關(guān)規(guī)定辦理。應(yīng)該說，該《暫行規(guī)定》是監(jiān)察機關(guān)在較長的時期內(nèi)做出政紀處分決定的重要的、根本的依據(jù)。
第二，監(jiān)察機關(guān)使用頻率最高的一部行政法規(guī)。
《國家行政機關(guān)工作人員貪污賄賂行政處分暫行規(guī)定》于1988年頒布執(zhí)行，是監(jiān)察機關(guān)處分國家行政機關(guān)工作人員貪污公共財物、挪用公款、收受賄賂以及行賄或者介紹賄賂經(jīng)濟類錯誤的專門性行政處分規(guī)定。與《行政機關(guān)處分條例》相比，它們的區(qū)別是：
1、對象適用范圍不同�！稌盒幸�(guī)定》除與《條例》同樣適用于中央和地方各級國家行政機關(guān)中擔任行政職務(wù)的人員外，還適用于國家行政機關(guān)中的工勤人員以及受行政機關(guān)委托、聘任從事公務(wù)的人員以及企業(yè)、事業(yè)單位中由國家行政機關(guān)任命的*員�！稐l例》除適用行政機關(guān)公務(wù)員外，還適用對法律、法規(guī)授權(quán)的具有公共事務(wù)管理職能的事業(yè)單位中經(jīng)批準參照《公務(wù)員法》管理的工作人員。
2、量紀標準不同�！稌盒幸�(guī)定》中采取了依靠絕對涉案金錢數(shù)額界限量紀的辦法，如規(guī)定“貪污數(shù)額不滿500元，給予警告直至降級處分;貪污數(shù)額在1000元以上的，給予撤職直至開除處分”。這個規(guī)定在執(zhí)行時使監(jiān)察機關(guān)陷入兩難境地：如遵照執(zhí)行，這種簡單的數(shù)額界限已經(jīng)跟不上國家經(jīng)濟發(fā)展和個人收入增長的步伐，將使打擊面擴大;如不遵照執(zhí)行，將使處分的隨意性增大，條規(guī)形同虛設(shè)。而《條例》對每種違紀行為都采取了情節(jié)較輕、較重和嚴重的區(qū)分方式，明確了量紀幅度，賦予了監(jiān)察機關(guān)一定的自由裁量權(quán)，具有較強的操作性。
3、違紀行為種類不同。《暫行規(guī)定》只規(guī)定了貪污、挪用公款、受賄或者介紹賄賂等錯誤;而《條例》中囊括了《暫行規(guī)定》中所有的錯誤，并列舉出了預(yù)見可能發(fā)生的其他違紀行為，擴大了懲戒違紀行為的覆蓋面。
第三，彌補了公務(wù)員法的不足。
2006年1月，《中華人民共和國公務(wù)員法》的頒布是公務(wù)員制度建設(shè)的里程碑，但是它的施行引發(fā)了監(jiān)察機關(guān)處分無依據(jù)、執(zhí)紀有困難的問題，致使事業(yè)單位中由國家行政機關(guān)任命的工作人員處分無著落�！豆珓�(wù)員法》規(guī)定了16種被懲戒的違紀行為，沒有說明具體的量紀幅度，原則性較強、可操作性較差，極易引發(fā)當事人的不滿，催生申訴復(fù)查案件的發(fā)生�！缎姓䴔C關(guān)公務(wù)員處分條例中》體現(xiàn)了繼承與創(chuàng)新的統(tǒng)一、教育與懲處的統(tǒng)一、原則性與操作性的統(tǒng)一，就如何認定違紀行為、如何量紀懲戒、遵循什么程序、誰能行使處分權(quán)限、不服處分決定如何申訴都作了明確規(guī)定。
二是將公務(wù)員的自身道德建設(shè)納入國家監(jiān)察機關(guān)監(jiān)督視野和工作范圍。公務(wù)員是國家公務(wù)的執(zhí)行者，公務(wù)員道德素質(zhì)的好壞直接影響整個國家和社會的道德狀況。身為公務(wù)員應(yīng)具備比普通民眾更高層次道德水準。這是基于公務(wù)員“公”的身份，公務(wù)員天生具有維護社會道德的義務(wù)，即使不能成為道德楷模，但必須遵守基本的道德底線，不能成為普通公民的“反道德示范”，否則，就應(yīng)當受到懲罰。
《處分條例》實際上是對《公務(wù)員法》內(nèi)容的進一步具體闡釋。《公務(wù)員法》中規(guī)定“公務(wù)員的任用，堅持任人為賢、德才兼?zhèn)涞脑瓌t”，“公務(wù)員應(yīng)當遵守紀律，恪守職業(yè)道德，模范遵守社會公德”，“公務(wù)員必須遵守紀律，不得違反職業(yè)道德、社會公德”，可見“德行”、“操守”構(gòu)成了一個合格公務(wù)員的必要前提條件。公務(wù)員的生活作風看似個人問題，實質(zhì)關(guān)乎黨和政府形象;看似小節(jié)，實質(zhì)蘊藏著禍端。《處分條例》作為首部行政法規(guī)，將受社會道德評價的公務(wù)員的家庭、婚姻等生活問題納入紀律觀察的層面，如第29條規(guī)定“拒不承擔贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)義務(wù)的，虐待、遺棄家庭成員的，包養(yǎng)情人的等其他嚴重違反社會公德的行為，情節(jié)嚴重的，都可給予開除處分”。
其中最吸引社會公眾“眼球”和社會討論最多的就是“公務(wù)員包養(yǎng)情人可以給予撤職或開除處分”。從一些高官的違紀案我們可以發(fā)現(xiàn)加強對公務(wù)員“私生活”進行監(jiān)督的必要性。如國家統(tǒng)計局原局長邱曉華道德敗壞，涉嫌重婚犯罪被給予雙開處分;如上海社保案中9人被雙開，其中四人道德敗壞生活腐化;如北京市原副市長劉志華因生活腐化墮落，包養(yǎng)情婦并濫用職權(quán)為其情婦承攬工程謀取巨額非法利益，被給予雙開處分�！稐l例》很好的彌補了《刑法》無法顧及的領(lǐng)導(dǎo)干部腐化墮落、包養(yǎng)情人等生活作風腐敗問題。
贍養(yǎng)老人、撫養(yǎng)孩子、忠于婚姻，不僅是法律規(guī)定應(yīng)盡的義務(wù)，作為公務(wù)員更應(yīng)自覺地履行法定義務(wù)。而且這些要求與胡關(guān)于加強領(lǐng)導(dǎo)干部作風建設(shè)的講話精神是不謀而合的。
三是《行政處分條例》緊緊抓住行政機關(guān)活動特點，加強對行政權(quán)力運行監(jiān)控，與《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》構(gòu)成相輔相成、互相配合的懲戒體系。
第一，《條例》加強了監(jiān)控行政權(quán)力的運行和防止行政權(quán)力的濫用。
《條例》對行政機關(guān)公務(wù)員7個主要方面應(yīng)當給予處分的違法違紀行為作出了規(guī)定：
1、散布有損國家聲譽的言論，組織或參加非法組織、罷工，違反國家民族宗教政策，非法出境或違反規(guī)定滯留境外不歸等違反政治紀律的行為。
2、違反議事規(guī)則，拒絕執(zhí)行上級依法作出的決定、命令，拒不執(zhí)行交流規(guī)定、規(guī)避制度，拒不執(zhí)行人民法院、監(jiān)察機關(guān)、審計機關(guān)和行政復(fù)議機關(guān)的判決、裁定、決定等違反組織紀律的行為。
3、違法設(shè)定或者實施行政許可、行政處罰、行政強制措施，不依法履行職責的玩忽職守、失職瀆職等違反職責紀律的行為。
4、貪污、索賄、受賄、行賄、挪用公款、揮霍國家資財，從事或參與營利性活動等違反廉政紀律的行為。
5、壓制批評、打擊報復(fù)、違法攤派、非法拘禁等侵害公民、法人或其他組織合法權(quán)益的行為。
6、失密泄密、工作作風懈怠、工作態(tài)度惡劣等違法和違反公務(wù)員職業(yè)操守的行為。
7、拒不承擔贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)義務(wù)，虐待、遺棄家庭成員，包養(yǎng)情人，組織迷信活動，參與“黃賭毒”活動等嚴重違反社會公德的行為。
在這7個主要方面違紀行為中有5個方面與公務(wù)員職務(wù)職責是密切聯(lián)系的。今年，溫家寶總理在國務(wù)院第五次廉政會議上強調(diào)“按照建設(shè)為民、務(wù)實、清廉政府的要求，實行科學(xué)民主決策，堅持依法行政，加強行政監(jiān)督。規(guī)范行政權(quán)力運行，深入推進反腐倡廉工作”。保證國家公務(wù)員依法行使權(quán)力、正確履行職責，不濫用權(quán)力、不貪污受賄、不失職、不碌碌無為，一方面，需要公務(wù)人員自覺自律自省自警;另一方面，需要強有力的完善的制度規(guī)范，使貪官庸官受到必要的懲戒。而這種制度規(guī)范，一個是法律手段，一個是紀律手段。正是通過《條例》的實施，依法開展行政機關(guān)公務(wù)員行政懲戒工作，督促行政機關(guān)公務(wù)員廉潔從政、依法行政，不斷加強政府自身建設(shè)。
《條例》的許多切入點是與糾正損害群眾利益的突出問題、群眾反響強烈的問題契合的。損害群眾利益的實質(zhì)，是一些政府部門濫用權(quán)力和行政不作為的問題。比如，禁止“從事或參與營利性活動，在企業(yè)或其他營利性組織中兼任職務(wù)”，就是要杜絕公務(wù)員利用國家公共權(quán)力與民爭利，樹立公務(wù)員公正廉潔、克己奉公的良好形象。同時，下手整治機關(guān)衙門作風，從制度上根本解決“門難進、臉難看、事難辦”問題，“嚴重違反公務(wù)員職業(yè)道德，工作作風懈怠、工作態(tài)度惡劣，造成不良影響的”都是《條例》的懲治范圍。
第二，《條例》自始至終體現(xiàn)了“雙保護”原則。
如何在查辦案件中既保護舉報人的合法權(quán)益，使舉報人避免遭到恐嚇和報復(fù);又保護被舉報人的合法權(quán)益，做到依紀依法辦案，“以人為本”的執(zhí)紀理念在《條例》中得到了落實�！稐l例》傳達出了“禁止打擊報復(fù)舉報人”的信息，規(guī)定“壓制批評，打擊報復(fù)，扣壓、銷毀舉報信件，或者向被舉報人透露舉報情況，情節(jié)嚴重的，可給予開除處分”。為保護被舉報人的合法權(quán)益，“嚴禁以暴力、危脅、引誘、欺騙等非法方式收集證據(jù)”，被舉報人可以對依法提出回避申請;為將因為監(jiān)察機關(guān)辦案對被舉報人的政治生命等負面影響減至最小，要求“自批準立案之日起6個月內(nèi)做出處分決定，案情復(fù)雜或遇到特殊情形的，辦案期限可以延長，但最長不得超過12個月”。同時，如“對處分決定不服的，可以申請復(fù)核或申訴”�！稐l例》在實體和程序方面貫穿了維護當事人合法權(quán)益，保護當事人舉報權(quán)、申辯權(quán)等合法權(quán)利的法治精神。
第三，有效地解決了處分罰當其過作用失衡的問題。
紀檢監(jiān)察機關(guān)通過給予違紀黨員和領(lǐng)導(dǎo)干部恰當?shù)募o律處分，達到懲前毖后、治病救人的目的。但是在以往執(zhí)紀中由于制度的不完善、規(guī)定的不健全，往往沒有體現(xiàn)出“重違紀、重處罰”，“輕違紀、輕處罰”罰當其過的原則。出現(xiàn)了“違紀的丟了飯碗、犯罪的還有飯吃”，如因計劃生育問題被開除公職，違法犯罪的反倒保留公職的這種不公平的執(zhí)紀現(xiàn)象。
即將施行的《條例》將有效的解決處分罰當其過作用失衡的問題�！稐l例》規(guī)定“行政機關(guān)公務(wù)員依法被判處刑罰的，給予開除處分”。按照以前的規(guī)定：被判緩刑的公務(wù)員其職務(wù)自然撤銷，保留公職，在緩刑期間按標準發(fā)放生活費。緩刑期滿，如表現(xiàn)得好，就重新定崗定級，安排工作;如表現(xiàn)不好，則開除公職。以前的規(guī)定對被判緩刑人員留了很大的余地，最重要的是保住了公職，但也引發(fā)了社會的不平衡和公眾的不公平感，大家議論“沒有違法亂紀的，一個月掙不了多錢;成為犯罪分子的，國家還給發(fā)工資”。這一條規(guī)的修改也顯示出黨和國家從嚴治黨、從嚴治政的堅強決心。
第四，與黨紀條規(guī)構(gòu)成“網(wǎng)密捕魚”的懲戒體系。
在原先行政處分法規(guī)不健全的條件下，可以說紀檢監(jiān)察機關(guān)對一些違紀問題是無能為力的。這是為什么呢?主要是：處分苦無黨政紀依據(jù)，“法無明文規(guī)定不為罪”也一樣適用涉嫌違紀人員，即“法無明文不處分”;政紀條規(guī)本來就少的情況下，對當事人不是黨員的行政機關(guān)公務(wù)員一些違紀問題更無從著手。值得慶賀的是國家逐步建立起一整套針對國家公職人員的懲戒制度：比如有《檢察官法》、《法官法》、《人民警察法》、《公務(wù)員法》等法律。
國家制定《條例》的目的不是使受處分的人越多越好，而是教育行政機關(guān)公務(wù)員什么可為、什么不可為，教育行政機關(guān)公務(wù)員兢兢業(yè)業(yè)、盡職盡責，教育行政機關(guān)公務(wù)員依法行政、執(zhí)政為民，教育行政機關(guān)公務(wù)員自覺遵守《處分條例》。
有人說“紀檢監(jiān)察機關(guān)合署辦公，沒有必要要行政處分規(guī)定”。這里，有個假設(shè)問題“假如你違紀，你是愿意被開除黨籍還是愿意被開除公職”，相信大家肯定選擇“被開除黨籍而不愿被開除公職”。這個時候，行政處分就彰顯出它的硬性和剛性。國家監(jiān)察部副部長李玉賦說“雖然全國500萬行政機關(guān)公務(wù)員中黨員占絕大多數(shù)，但不能以黨紀處分代替行政處分”，在具體實踐中與行政職務(wù)相關(guān)的違紀行為是應(yīng)優(yōu)先考慮給予行政處分的，也就是行政處分應(yīng)發(fā)揮其應(yīng)有的約束力，與黨紀條規(guī)共同構(gòu)成嚴密的監(jiān)控體系。
