來源網(wǎng)絡，僅供參考，2015土地政策回顧及2016政策展望
2015年是穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)的緊要之年，為推動經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展，國家實施了加大基礎設施投資力度、大力推進高質(zhì)量城鎮(zhèn)化建設、推動區(qū)域經(jīng)濟均衡發(fā)展、促進傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級和新興產(chǎn)業(yè)崛起、新農(nóng)村建設等一系列穩(wěn)增長措施。為適應經(jīng)濟新常態(tài)，2015年我國土地政策在繼續(xù)強化耕地保護和節(jié)約集約用地的前提下，更加注重服務社會經(jīng)濟發(fā)展，出臺了一系列有關(guān)穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)的用地政策。同時，更加強調(diào)土地治理能力的提升，進一步推進了不動產(chǎn)統(tǒng)一登記、農(nóng)村土地制度試點改革及法治國土建設。
主要土地政策回顧
土地利用規(guī)劃計劃政策
2015年土地利用規(guī)劃計劃政策的特點，一是進一步推進了土地利用總體規(guī)劃的完善調(diào)整。強調(diào)對實有耕地和基本農(nóng)田的保護，做到應保盡保，明確結(jié)合實際適度調(diào)整部分規(guī)劃建設用地規(guī)模、結(jié)構(gòu)和布局，提出了加強對生態(tài)用地規(guī)模和布局的規(guī)劃引導。二是持續(xù)推進“多規(guī)合一”和城市開發(fā)邊界劃定試點探索。各試點地區(qū)在“多規(guī)合一”的頂層設計、理論基礎、實踐路徑，以及城市開發(fā)邊界劃定的總體思路、技術(shù)要點、成果表達、實施管理等方面進行了探索和實踐，已形成初步成果。多地提出了“1+N”的規(guī)劃模式，即在原來N個規(guī)劃的基礎上，再做1個“國土空間綜合規(guī)劃”。三是進一步強化土地利用計劃管理。按照區(qū)別對待、有保有壓的原則合理安排了年度土地利用計劃指標。綜合考慮補充耕地潛力、實際補充耕地落實情況以及供地率等因素統(tǒng)籌增量存量計劃指標。結(jié)合國家區(qū)域總體發(fā)展戰(zhàn)略，提出了差別化的土地利用計劃政策。
耕地保護政策
2015年中央1號文件進一步強調(diào)了耕地保護工作，提出了永久基本農(nóng)田劃定、實施高標準農(nóng)田建設規(guī)劃、提升耕地質(zhì)量行動、推進剝離耕作層土壤再利用，以及國家重點水利工程建設項目的征地補償與耕地占補平衡政策調(diào)整等一系列任務�！蛾P(guān)于加快推進生態(tài)文明建設的意見》、《生態(tài)文明體制改革總體方案》，將耕地保護納入了生態(tài)文明建設的重要內(nèi)容，對耕地保護提出了具體要求。2015年耕地保護政策重點：一是進一步嚴格耕地占補平衡制度。2015年5月，國土資源部、農(nóng)業(yè)部、中央農(nóng)辦組織召開了“加強耕地保護、改進耕地占補平衡、規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作”視頻會議，提出要從健全制度、完善機制、強化監(jiān)管等方面綜合施策，強化耕地保護和占補平衡。二是持續(xù)推進永久基本農(nóng)田劃定。2015年3月，國土資源部和農(nóng)業(yè)部聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于切實做好106個重點城市周邊永久基本農(nóng)田劃定工作有關(guān)事項的通知》，重點強調(diào)永久基本農(nóng)田劃定要與土地利用規(guī)劃調(diào)整完善協(xié)同推進，確保城市周邊、交通沿線優(yōu)質(zhì)耕地和已建成高標準農(nóng)田優(yōu)先劃定為永久基本農(nóng)田，要求規(guī)劃確定的基本農(nóng)田保護目標全部上圖入庫、落地到戶。三是防范農(nóng)地“非農(nóng)化”、“非糧化”。2015年4月，農(nóng)業(yè)部等四部委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于加強對工商資本租賃農(nóng)地監(jiān)管和風險防范的意見》，提出了要切實保障農(nóng)地農(nóng)用，采取嚴格措施嚴禁租賃耕地“非農(nóng)化”，對擅自改變用途、嚴重破壞或污染租賃農(nóng)地等行為，要嚴肅追責。
節(jié)約集約用地政策
2015年節(jié)約集約用地政策是在以往制度框架的基礎上，逐步轉(zhuǎn)向細化完善、強調(diào)政策支撐作用發(fā)揮、注重業(yè)務全流程規(guī)范管理等。具體表現(xiàn)為：一是鼓勵盤活利用存量土地。2015年節(jié)約集約用地政策更加強調(diào)存量土地利用，以及相關(guān)激勵機制構(gòu)建，多項國務院、國土資源部及相關(guān)部門政策文件對存量建設用地管理提出了要求，特別是對經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整升級、“退二進三”過程中原土地使用權(quán)人盤活利用存量土地，規(guī)定了包括減免土地出讓金、靈活供地方式等一系列支持政策。二是開展低效工業(yè)用地調(diào)查清理。2015年５月，國土資源部發(fā)布《關(guān)于開展低效工業(yè)用地調(diào)查清理防止企業(yè)浪費土地的函》，從土地利用強度、開發(fā)建設期限、投產(chǎn)情況等方面詳細列舉了應歸入低效工業(yè)用地的5類情形，并明確了低效工業(yè)用地調(diào)查內(nèi)容，要求低效工業(yè)用地調(diào)查成果與國土資源部現(xiàn)有信息化管理平臺銜接。三是規(guī)范節(jié)地評價考核制度體系。2015年4月和8月，國土資源部分別發(fā)布了《國土資源部辦公廳關(guān)于規(guī)范開展建設項目節(jié)地評價工作的通知》與《關(guān)于印發(fā)〈全國城市建設用地節(jié)約集約利用評價組織實施工作規(guī)則〉的通知》，進一步完善節(jié)約集約用地評價制度體系。
不動產(chǎn)統(tǒng)一登記政策
2015年不動產(chǎn)統(tǒng)一登記在以往制度建設的基礎上，重點在登記機構(gòu)、登記簿冊、登記依據(jù)和信息平臺“四統(tǒng)一”的要求下，進一步完善了政策。一是推進市縣級職責整合。2015年4月，國土資源部和中央編辦聯(lián)合頒布了《關(guān)于地方不動產(chǎn)登記職責整合的指導意見》，要求各市縣應盡快將不動產(chǎn)登記整合由一個部門承擔，并接受上級不動產(chǎn)登記機構(gòu)的指導監(jiān)督。二是啟用統(tǒng)一的不動產(chǎn)登記簿證樣式。2015年2月，國土資源部頒布了《關(guān)于啟用不動產(chǎn)登記簿證樣式（試行）的通知》，對不動產(chǎn)登記簿證的樣式內(nèi)容、使用、管理，以及不動產(chǎn)權(quán)證書和登記證明的印制等工作提出了明確要求。三是《不動產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查技術(shù)方案（(試行)）》頒布實施。四是推進不動產(chǎn)登記信息平臺建設。2015年8月，國土資源部頒布了《關(guān)于做好不動產(chǎn)登記信息管理基礎平臺建設工作的通知》，要求到2017年底，基本建成全國統(tǒng)一的不動產(chǎn)登記信息管理基礎平臺，基本形成標準統(tǒng)一、內(nèi)容全面、覆蓋全國、相互關(guān)聯(lián)、布局合理、實時更新、互通共享的不動產(chǎn)登記數(shù)據(jù)庫體系。
房地產(chǎn)市場調(diào)控及保障性安居工程用地政策
2015年3月，國土資源部與住房和城鄉(xiāng)建設部聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于優(yōu)化2015年住房及用地供應結(jié)構(gòu)促進房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展的通知》，規(guī)定了當前房地產(chǎn)開發(fā)用地及保障性安居工程用地政策。一是合理安排住房及用地供應規(guī)模和結(jié)構(gòu)。政策包括：強化住宅用地供應管理，對住宅用地供應的規(guī)模、布局和時序進行控制；允許轉(zhuǎn)為棚改安置房和公共租賃住房的房地產(chǎn)用地適當調(diào)整規(guī)劃建設條件，優(yōu)化戶型結(jié)構(gòu)；引導未開發(fā)房地產(chǎn)用地用于國家支持的新興、文化、養(yǎng)老、體育產(chǎn)業(yè)等項目用途的開發(fā)建設，促進相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。二是統(tǒng)籌保障性安居工程建設。政策包括：對保障性安居工程和棚戶區(qū)改造年度任務所需用地應保盡保；允許將尚未開工建設的房地產(chǎn)用地轉(zhuǎn)為棚改安置房和公共租賃住房用地。三是完善保障性安居工程配套的相關(guān)土地政策，包括重新核定土地價款、變更出讓合同、完善相關(guān)手續(xù)等。
支持產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟發(fā)展的用地政策
2015年落實中央穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生的總體要求，國土資源部等部委制定的一系列支持產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟發(fā)展的用地新政策。一是支持新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展用地政策。2015年9月，國土資源部聯(lián)合相關(guān)部委下發(fā)《關(guān)于支持新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展促進大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新用地的意見》，從加大新供用地保障力度、鼓勵盤活利用現(xiàn)有用地、引導新產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展、完善新產(chǎn)業(yè)用地監(jiān)管4個方面提出了具體的政策措施。二是支持旅游業(yè)發(fā)展用地政策。2015年11月，國土資源部聯(lián)合相關(guān)部委出臺了《關(guān)于支持旅游業(yè)發(fā)展用地政策的意見》，提出了保障旅游重點項目用地，支持使用未利用地等土地建設旅游項目，依法實行旅游業(yè)用地分類管理，多方式供應建設用地，以及加強旅游業(yè)用地服務監(jiān)管等多項政策。三是其他方面的支持政策。2015年7月，國家發(fā)改委、國土資源部等部委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于進一步鼓勵和擴大社會資本投資建設鐵路的實施意見》，提出了通過推動實施土地綜合開發(fā)和積極做好征地拆遷等工作來吸引社會資本投資鐵路建設的政策；同年8月，農(nóng)業(yè)部會同國家發(fā)改委等11部門聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于積極開發(fā)農(nóng)業(yè)多種功能 大力促進休閑農(nóng)業(yè)發(fā)展的通知》，明確了支持休閑農(nóng)業(yè)發(fā)展的用地政策。
農(nóng)村土地制度改革試點啟動
2015年2月，國務院第81次常務會議審議通過了試點涉及的法律授權(quán)草案，并由十二屆全國人大常委會第13次會議通過了《關(guān)于授權(quán)北京市大興區(qū)等33個試點縣（市、區(qū)）行政區(qū)域暫時調(diào)整實施有關(guān)法律規(guī)定的決定》，使農(nóng)村土地制度改革于法有據(jù)，獲得了法律保障。7月，國土資源部審批通過了33個改革試點上報的改革新政策及新方案【全文】，農(nóng)村土地制度改革試點正式啟動。
全面推進法治國土建設
2015年8月，國土資源部發(fā)布了《中共國土資源部黨組關(guān)于全面推進法治國土建設的意見》，提出到2020年，基本建成法制完備、職能科學、權(quán)責統(tǒng)一的國土資源管理體系，執(zhí)法嚴明、勤政廉潔、敢于擔當?shù)膰临Y源管理隊伍，法治統(tǒng)籌、公正文明、守法誠信的國土資源管理秩序。
2015年主要土地政策評價
總體來看，滿足宏觀經(jīng)濟發(fā)展與資源生態(tài)保護的需求，2015年的土地政策更加注重保資源和保發(fā)展的能力建設，更加注重參與宏觀調(diào)控的科學化和精準化，更加注重制度建設的系統(tǒng)性和可操作性，并且穩(wěn)妥推進了農(nóng)村土地制度試點改革，更好地發(fā)揮了土地政策在國家治理中的作用。
（一）土地政策成為國家治理不可或缺的重要組成部分。
作為最基礎的資源，土地承載了人類所有的社會經(jīng)濟活動，土地政策的制定完善直接關(guān)系到經(jīng)濟社會的發(fā)展和國家的長治久安，土地政策已逐步成為國家治理不可或缺的重要組成部分。一方面，土地政策已逐步滲透到國家經(jīng)濟、社會、生態(tài)等治理體系中。如：在2015年國家出臺的支持產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟發(fā)展，以及《生態(tài)文明體制改革總體方案》、《國家安全法》、《關(guān)于加快轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式的意見》等政策文件中，都涉及了大量的土地政策。另一方面，從“管理”到“治理”，體現(xiàn)了治國理念的新變化、新要求、新跨越。相對于“管理”，“治理”更加強調(diào)的是權(quán)力的協(xié)同、合作、共治、共享和法治。圍繞現(xiàn)階段國家治理現(xiàn)代化目標的要求，土地政策實施了一系列的改革和創(chuàng)新，其本質(zhì)都在于提升土地治理能力，進而促進了國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。
（二）多措并舉、源頭治理，強化土地管理保資源與保發(fā)展的能力。
長期以來，“保護資源、保障發(fā)展”是土地管理工作努力追求的雙贏目標。隨著我國經(jīng)濟正在“三期疊加”中轉(zhuǎn)型并走向新常態(tài)，經(jīng)濟增長速度放緩，特別是進入2015年以來，經(jīng)濟下行明顯，市場波動加劇，穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)對土地管理提出了新挑戰(zhàn)；同時，生態(tài)文明建設全面推進，保耕地紅線、保生態(tài)底線的要求提升，生態(tài)文明體制改革穩(wěn)步實施，土地管理制度面臨新的改革訴求。面對保資源、穩(wěn)增長的雙重壓力，國土資源部主動作為，多措并舉，找準源頭，持續(xù)發(fā)力，進一步提升了土地管理保資源與保發(fā)展的能力。一方面，通過實施土地利用總體規(guī)劃完善調(diào)整和城市開發(fā)邊界劃定試點政策，推進基本農(nóng)田劃定和永久保護，進一步強化規(guī)劃管控，實施源頭治理，堅守了耕地和生態(tài)紅線。另一方面，通過采取多種措施，包括提升土地審批效率、多渠道多舉措提供用地保障、強化土地利用計劃調(diào)控、出臺支持政策、加大閑置土地清理力度等，保障穩(wěn)發(fā)展用地需求。
（三）分類調(diào)控、因地施策，強調(diào)土地政策調(diào)控的科學化和精準化。
土地參與宏觀調(diào)控，是我國在特定發(fā)展階段基于特有的土地制度和特殊的國情作出的特殊選擇。目前我國經(jīng)濟社會發(fā)展進入了新常態(tài)，這個階段經(jīng)濟發(fā)展速度放緩，需要更加注重經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量，對土地參與宏觀調(diào)控提出了新要求。一方面，針對2015年房地產(chǎn)市場分化現(xiàn)象較為明顯的現(xiàn)象，出臺了《關(guān)于優(yōu)化2015年住房及用地供應結(jié)構(gòu)促進房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展的通知》，提出了要采取分類調(diào)控、因地施策的調(diào)控策略，突出了政策調(diào)控的針對性和差異化。另一方面，2015年的土地利用計劃更加強調(diào)服務于國家宏觀經(jīng)濟發(fā)展需求，進一步規(guī)范了土地利用計劃指標的下達和使用，強調(diào)了指標分配的差異性和針對性，有效保障了合理用地需求，引導了土地利用結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，促進了經(jīng)濟發(fā)展轉(zhuǎn)型和國家重點區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的實施。
（四）統(tǒng)領全局、制度先行，注重節(jié)約集約用地制度的系統(tǒng)化建設。
轉(zhuǎn)變土地利用方式、推進節(jié)約集約用地，是當前我國面臨的各種土地問題中最根本、最迫切的任務，因此，國土資源部明確了要以節(jié)約集約用地統(tǒng)領土地管理全局工作，特別重視節(jié)約集約用地制度的系統(tǒng)化建設。2015年在各項土地政策中，繼續(xù)按照控制增量、盤活存量、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、綜合利用等要求來推動節(jié)約集約用地。通過深入開展土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善、繼續(xù)開展城市邊界、永久基本農(nóng)田和生態(tài)紅線的劃定，控制用地布局、調(diào)整用地結(jié)構(gòu)，提高了生產(chǎn)用地效率，保障生活生態(tài)用地面積。同時， 2015年節(jié)約集約用地政策繼續(xù)向系統(tǒng)化發(fā)展，在以往制度體系基礎上，進一步提高政策的針對性，并細化、規(guī)范了節(jié)地評價考核制度體系。至此，節(jié)約集約用地考核評價建立了宏觀、中觀、微觀3個層面，從行政區(qū)域、城市、再到具體的用地項目，形成了多層次、多角度的節(jié)地集約用地評價體系。
（五）系統(tǒng)設計、法律護航，審慎穩(wěn)妥推進農(nóng)村土地制度試點改革。
作為一項事關(guān)經(jīng)濟社會發(fā)展全局的重要改革，2015年我國農(nóng)村土地制度改革試點工作在完成頂層設計、法律授權(quán)，以及33個改革試點實施細則和試點方案出臺的基礎上，正式進入了實施階段。區(qū)別于以往的土地制度改革和試點，此次改革更加重視頂層設計，強調(diào)改革過程中的法律授權(quán)。一方面，通過系統(tǒng)的頂層設計，使改革目標方向明確，改革的內(nèi)容統(tǒng)一，為今后法律的修改提供了堅實的基礎。另一方面，通過法律授權(quán)，將改革納入了法律的框架，掃清了試點探索構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設用地市場的法律障礙，既解決了以往試點難以取得進展的深層矛盾，又有利于歸納試點改革的共性特征和所面臨的共同風險與挑戰(zhàn)，有利于總結(jié)提煉出可復制、利修法的經(jīng)驗與政策建議。
土地政策展望
，國內(nèi)經(jīng)濟下行壓力依然較大，土地的保障任務仍然艱巨。土地政策在繼續(xù)堅持最嚴格的耕地保護和節(jié)約集約用地制度的前提下，將重點圍繞去產(chǎn)能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板的經(jīng)濟任務，著力于統(tǒng)籌增量、挖掘存量、優(yōu)化結(jié)構(gòu)，持續(xù)為供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革發(fā)力，確保我國的社會經(jīng)濟始終沿著創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展道路前進。
（一）用途管制制度將得到進一步完善。
為實現(xiàn)建設用地總量控制和減量化管理， 自始，將在目前開展的“多規(guī)合一”和城市開發(fā)邊界劃定試點的工作基礎上，逐步研究出臺基于生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田紅線、城市開發(fā)邊界的國土空間治理和管控政策，進一步健全國土空間用途管制制度，在此基礎上整合現(xiàn)有空間規(guī)劃，構(gòu)建新型的國土空間規(guī)劃體系。同時，不斷改進土地利用計劃指標管理，將開發(fā)強度指標作為約束性指標分解到各縣行政區(qū)，控制建設用地總量。
（二） 土地供應政策將得到進一步調(diào)整。
配合宏觀經(jīng)濟供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，實現(xiàn)減少無效供給，擴大有效供給，提高供給結(jié)構(gòu)的適應性和靈活性的要求，未來土地供應的方向為補短板，重點保障創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略、大力推進大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新，支持培育發(fā)展新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)發(fā)展用地；土地供應的重心將放在調(diào)控區(qū)域經(jīng)濟平衡、倒逼土地利用方式轉(zhuǎn)型、引導土地利用結(jié)構(gòu)優(yōu)化、促進土地用途混合布局等方面；建設用地的結(jié)構(gòu)優(yōu)化、閑置用地處置、低效用地再開發(fā)將成為未來滿足發(fā)展用地需求的主要途徑。
（三）耕地保護和耕地占補平衡政策將進一步完善。
落實中央關(guān)于嚴格耕地保護及生態(tài)文明建設的要求，將會繼續(xù)加大永久基本農(nóng)田劃定、保護和建設的力度，穩(wěn)步推進土地整治工作。進一步深化管控性保護、激勵性保護、建設性保護相結(jié)合的耕地保護機制。完善耕地占補平衡制度，耕地占補平衡將更加注重空間均衡、生態(tài)效應，探索建設占用耕地補充責任的多元化實現(xiàn)途徑，推進補充耕地的跨區(qū)域國家統(tǒng)籌。完善耕地保護目標責任考核機制。
（四）土地領域的改革將更加重視多項改革協(xié)同推進。
選擇一些區(qū)域開展系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性的全面創(chuàng)新改革試驗，探索系統(tǒng)改革的有效機制、模式和經(jīng)驗是黨中央、國務院對當前改革工作提出的新要求。，在重點實施農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設用地入市、農(nóng)村宅基地制度三項改革試點時，將更加重視相關(guān)土地制度改革之間的系統(tǒng)性和關(guān)聯(lián)性，與土地相關(guān)的財稅、金融領域的改革將協(xié)同推進。
