中央黨校中共黨史教研部主任謝春濤表示，有人提出依法治市、依法治縣、甚至依法治村，認(rèn)為這些“治”的背后，是用法律去治老百姓，事實(shí)上，法治更重要的是用法律管住官員，嚴(yán)格依法行政。
權(quán)力，作為一種充滿魔力的社會(huì)現(xiàn)象，它給人類社會(huì)帶來(lái)了巨大的利益，故文明選擇了權(quán)力，但權(quán)力也給人類、給社會(huì)帶來(lái)了深重的災(zāi)難。權(quán)力容易被濫用而導(dǎo)致腐敗，一個(gè)重要的原因就是權(quán)力自身具有擴(kuò)張性和腐蝕性。18世紀(jì)法國(guó)著名的思想家、近代法理學(xué)理論創(chuàng)始人孟德斯鳩在《論法的精神》中寫到：一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬(wàn)古不易的一條經(jīng)驗(yàn)。
中央提出依法治國(guó)、建設(shè)這個(gè)方略已經(jīng)有十年的時(shí)間，這十年里依法治國(guó)深入人心，法治實(shí)踐也有了很大的發(fā)展，這是不可否認(rèn)的。 但需要注意到一個(gè)現(xiàn)象，中國(guó)近幾年來(lái)法治觀念的普及，很大程度上是“依法維權(quán)”意識(shí)的提高。但事實(shí)上，法治建設(shè)，尤其是依法治國(guó)，其核心應(yīng)該是“依法治權(quán)”，再明確一點(diǎn)，就是依法行政，建設(shè)法治政府。因?yàn)榉ㄖ紊鐣?huì)首先是政府要守法，政府如果能夠做到依法行政，相信離建設(shè)成法治社會(huì)、法治國(guó)家都不遠(yuǎn)。但如果政府還處于法律之外，還享有特權(quán)，不接受司法的監(jiān)督，不接受立法的規(guī)制約束，那么法治社會(huì)的理想，法治國(guó)家的理想最終都難以實(shí)現(xiàn)。所以，無(wú)論是從現(xiàn)在存在的問(wèn)題，還是未來(lái)的發(fā)展方向來(lái)看，當(dāng)務(wù)之急仍然是要推進(jìn)依法行政，加快建設(shè)法治政府，這是實(shí)施依法治國(guó)、建設(shè)的一個(gè)要?jiǎng)?wù)。
如何推進(jìn)依法行政、如何加快建設(shè)法治政府，可能有很多不同的路徑。筆者認(rèn)為關(guān)鍵有三條：
第一就是加強(qiáng)立法，尤其是加強(qiáng)規(guī)范政府行為、政府權(quán)力的法律。雖然我們有行政復(fù)議法、行政訴訟法、國(guó)家賠償法，以及規(guī)范政府行為的行政處罰法、行政許可法，但實(shí)際上我們距離一個(gè)完備的行政法律體系還是有很大的距離，現(xiàn)有的法律還不能完全適應(yīng)我們建設(shè)法治國(guó)家的要求。一方面，如行政訴訟法、國(guó)家賠償法等一些法律急需修改，另一方面很多新法律需要制定，如行政程序法、行政編制法、行政組織法等等。
尤其是行政程序法的制定更是刻不容緩。從現(xiàn)有法律實(shí)踐來(lái)看，守法的水平能力提高不是很快，但是政府官員、或者是行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)規(guī)避法律的能力還是比較強(qiáng)的。如有了行政許可法，就可以通過(guò)非行政許可的審批項(xiàng)目來(lái)規(guī)避法律;有了行政處罰法，就可以不用處罰，用其他行政措施來(lái)規(guī)避處罰法的要求。立法和執(zhí)法似乎在玩貓捉老鼠的游戲。所以，必須通過(guò)比較科學(xué)合理的立法來(lái)解決政府機(jī)關(guān)、執(zhí)法人員規(guī)避法律的一系列問(wèn)題。而行政程序法，它是一個(gè)最低的程序標(biāo)準(zhǔn)，也是一個(gè)最全面的標(biāo)準(zhǔn)，不管你是什么樣的行政活動(dòng)，不管你是以什么方式實(shí)施行政活動(dòng)，都必須遵循這個(gè)最基本的程序規(guī)則。
程序法很重要，組織法也同樣重要。我國(guó)行政管理體制改革了這么多次，每次機(jī)構(gòu)改革都遺留了一些問(wèn)題。事實(shí)上與立法缺陷是分不開的。由于缺乏推動(dòng)改革的立法，難免就會(huì)影響改革的穩(wěn)定性，改革成果也難以被保障和延續(xù)。而我們看到很多國(guó)家的行政管理體制改革、機(jī)構(gòu)改革都是運(yùn)用法律的方式和手段來(lái)進(jìn)行，或者至少是改革成果最后都是要轉(zhuǎn)化為法律的。
第二個(gè)問(wèn)題是執(zhí)法。我們制定了很多的法律，但是大量的法律都被束之高閣，沒(méi)有得到有效的實(shí)施。原因很復(fù)雜，這里面有人的因素，有體制的限制，也有法律本身缺乏可操作性，立法不夠科學(xué)不夠合理的原因。
那么，如何保證法律的實(shí)施?筆者覺(jué)得最重要的是提高法治水平，特別是行政機(jī)關(guān)公務(wù)人員、領(lǐng)導(dǎo)干部的法治水平?jīng)Q定了法律能否得到有效實(shí)施，所以在某種意義上我贊同某些地方實(shí)行的行政訴訟首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴制，這在很多國(guó)家是沒(méi)有的，但是在我國(guó)有特殊的意義。因?yàn)橹挥凶屗鐾?yīng)訴，他才能意識(shí)到法治的重要性，意識(shí)到其分管的工作在法治方面還存在缺失、疏漏，才能在今后的工作中進(jìn)一步改進(jìn)，加強(qiáng)法治工作，提高法治水平。所以說(shuō)要給官員灌輸法治觀念，提高其依法行政的水平和能力，必須通過(guò)法治實(shí)踐，通過(guò)一些制度性的安排才能實(shí)現(xiàn)。另一方面是立法的質(zhì)量也要提高，目前通常情況下，立法都是繞著矛盾走，有的立法一看有矛盾寫的抽象一點(diǎn)，概括一點(diǎn)，留著以后慢慢解決。這種立法觀念是成問(wèn)題的。因?yàn)榉杀旧淼淖饔镁褪谴_定規(guī)則，解決問(wèn)題，如果法律最后都變成了很虛的，很抽象的，甚至只有某種倡導(dǎo)意義的，而沒(méi)有約束力的條文，那它就不成其為法了，法必須能夠執(zhí)行，所以立法的水平和質(zhì)量也需要進(jìn)一步提高。
落實(shí)執(zhí)法問(wèn)題還有一個(gè)關(guān)鍵是要解決體制上的矛盾�，F(xiàn)在官員不對(duì)法律負(fù)責(zé)任，而是對(duì)任命他的上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)，這就造成法律不如法規(guī)，法規(guī)不如規(guī)章，規(guī)章不如規(guī)范性文件;紅頭的不如黑頭的，黑頭的不如白頭的，最后是領(lǐng)導(dǎo)的口頭命令、指示大于法。所以要解決體制問(wèn)題，就是政府的績(jī)效評(píng)價(jià)和官員的選拔任命和晉升等一系列人事管理體制和評(píng)價(jià)體系，以及問(wèn)責(zé)制等制度需要進(jìn)一步完善。當(dāng)然，在現(xiàn)實(shí)背景下，領(lǐng)導(dǎo)干部長(zhǎng)期以來(lái)形成的傳統(tǒng)的組織體系，不能一下子把原來(lái)的制度完全推開，但是也必須把影響法律實(shí)施的這些制度性的障礙、問(wèn)題揭露出來(lái)，加以逐步的改革和完善，至少在政府績(jī)效評(píng)價(jià)方面、官員個(gè)人的實(shí)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)方面，要有變化。
第三個(gè)問(wèn)題是司法。強(qiáng)調(diào)推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府的核心是要樹立司法權(quán)威，保證司法對(duì)行政機(jī)關(guān)的有效監(jiān)督。因?yàn)樾姓䴔C(jī)關(guān)不可能自動(dòng)的規(guī)范自己的行為，要有外力，盡管這種外力有時(shí)候可能顯得不是那么常規(guī)，不是那么令人接受，但是它確實(shí)有這個(gè)作用。而監(jiān)督行政機(jī)關(guān)，規(guī)范他們的行為，司法介入的作用最明顯。但前提是司法要有權(quán)威性，要公正。如果司法不公正，又缺乏權(quán)威，就起不到監(jiān)督的作用。而要想保證司法的權(quán)威獨(dú)立公正性，首先就是行政機(jī)關(guān)就不能干預(yù)司法。從目前來(lái)，行政機(jī)關(guān)干預(yù)司法無(wú)非就是人、財(cái)、物這幾方面掌握控制權(quán)。所以，在人事上，在財(cái)政上，在硬件設(shè)施上，行政機(jī)關(guān)要減少，甚至杜絕對(duì)司法機(jī)關(guān)、司法人員的干預(yù)，保證司法機(jī)關(guān)能夠獨(dú)立行使審判權(quán)。這個(gè)改革的進(jìn)程我們理論界是非常清醒，只是推行起來(lái)就不那么簡(jiǎn)單。但這是大勢(shì)所趨。世界各國(guó)的實(shí)踐證明，沒(méi)有一套公正的，享有極大權(quán)威的司法體系，就不可能有法治社會(huì)、法治國(guó)家。
總之，十年來(lái)的依法治國(guó)已經(jīng)給我們下一步推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府奠定了一個(gè)比較好的基礎(chǔ)，未來(lái)若干年的建設(shè)關(guān)鍵還是要扎扎實(shí)實(shí)、有所推動(dòng)有所發(fā)展。依法行政作為依法治國(guó)的一個(gè)核心問(wèn)題，這個(gè)問(wèn)題解決得好，肯定有益于整個(gè)依法治國(guó)、法治國(guó)家建設(shè)的進(jìn)程。如果這個(gè)問(wèn)題解決的不好，特別是官員的法治觀念跟不上，其他的也是空談。
