為了幫助大家了解制定《森林防火條例》的依據(jù)及相關(guān)規(guī)定，以下是小編給大家整理的《森林防火條例》總則解讀，供大家閱讀參考。
第一章 總則
第一條 為了有效預(yù)防和撲救森林火災(zāi)，保障人民生命財(cái)產(chǎn)安全，保護(hù)森林資源，維護(hù)生態(tài)安全，根據(jù)《中華人民共和國(guó)森林法》，制定本條例。
解讀 本條是關(guān)于立法目的和立法依據(jù)的規(guī)定。
(一)關(guān)于修訂背景�！渡址阑饤l例》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)條例)自1988年3月實(shí)施以來(lái)，對(duì)預(yù)防和撲救森林火災(zāi)，保障人民生命財(cái)產(chǎn)安全，保護(hù)森林資源和維護(hù)生態(tài)安全起到了非常重要的作用。據(jù)統(tǒng)計(jì)，建國(guó)以來(lái)到1987年，全國(guó)年均發(fā)生森林火災(zāi)15932次，年均受害森林面積94.7萬(wàn)公頃,年均傷亡788人;1988-2008年，全國(guó)年均發(fā)生森林火災(zāi)7936次，年均受害森林面積9.2萬(wàn)公頃，年均傷亡194人，比1950-1987年間年均分別下降了50.2%、90.3%和74.3%。
近年來(lái)，在全球氣候變暖背景下，我國(guó)南方地區(qū)連續(xù)干旱、北方地區(qū)暖冬現(xiàn)象明顯，森林火災(zāi)呈現(xiàn)多發(fā)態(tài)勢(shì)，森林防火形勢(shì)非常嚴(yán)峻。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，森林防火工作又出現(xiàn)了一些新情況、新問(wèn)題，主要表現(xiàn)在：一是隨著行政管理體制改革的不斷深入，國(guó)有林區(qū)逐步推進(jìn)政企、政事分開(kāi)，有必要在改革的基礎(chǔ)上進(jìn)一步強(qiáng)化政府在火災(zāi)預(yù)防、撲救等方面的職責(zé)。二是隨著集體林權(quán)制度改革和國(guó)有林業(yè)企業(yè)經(jīng)營(yíng)體制改革的不斷深入，個(gè)體承包、租賃等已經(jīng)成為森林經(jīng)營(yíng)的主要模式，有必要在強(qiáng)化政府責(zé)任的基礎(chǔ)上，明確森林、林木、林地經(jīng)營(yíng)單位和個(gè)人的防火責(zé)任。三是近幾年隨著我國(guó)應(yīng)急法律體系的完善和應(yīng)急機(jī)制的建立，特別是《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》和各類(lèi)應(yīng)急預(yù)案的公布施行，原條例關(guān)于森林火災(zāi)撲救的規(guī)定也需要進(jìn)行相應(yīng)完善。四是原條例對(duì)違法行為處罰力度偏輕，難以有效制裁違法行為，有必要予以完善。森林防火工作實(shí)踐中的一些問(wèn)題，亟需在立法上得到解決。因此，根據(jù)新情況、新問(wèn)題，在總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，國(guó)務(wù)院對(duì)1988年施行的條例進(jìn)行了修改、完善，2008年11月19日國(guó)務(wù)院第36次常務(wù)會(huì)議修訂通過(guò)，并于2009年1月1日正式實(shí)施。
(二)關(guān)于立法目的。制定本條例目的是預(yù)防和撲救森林火災(zāi)，保障人民生命財(cái)產(chǎn)安全，保護(hù)森林資源，維護(hù)生態(tài)安全。森林火災(zāi)是一種突發(fā)性強(qiáng)、破壞性大、危險(xiǎn)性高、處置困難的自然災(zāi)害，國(guó)內(nèi)外發(fā)生的一系列重大森林火災(zāi)的慘痛教訓(xùn)都充分說(shuō)明，森林火災(zāi)重在“預(yù)防”，森林大火一旦形成，任何補(bǔ)救措施都將事倍功半。我國(guó)95%以上的森林火災(zāi)都是人為因素引發(fā)的。因此，“預(yù)防森林火災(zāi)”是本條例的立法目的之一，通過(guò)明確各級(jí)人民政府、有關(guān)部門(mén)、社會(huì)各類(lèi)主體的森林防火責(zé)任，制定森林火險(xiǎn)區(qū)劃等級(jí)、編制森林防火規(guī)劃、加強(qiáng)森林防火基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、加強(qiáng)航空護(hù)林場(chǎng)站建設(shè)、加強(qiáng)撲火隊(duì)伍建設(shè)、編制森林火災(zāi)應(yīng)急預(yù)案、檢查和消除火災(zāi)隱患、嚴(yán)格野外火源管理和廣泛宣傳等一系列制度措施，嚴(yán)防森林火災(zāi)的發(fā)生。森林火災(zāi)一旦發(fā)生，如何積極撲滅，最大限度減少森林火災(zāi)帶來(lái)的損失，這是制定本條例的另一立法目的。如本條例中森林火災(zāi)的分級(jí)響應(yīng)原則、預(yù)案啟動(dòng)、預(yù)案實(shí)施、統(tǒng)一組織和指揮撲救;因撲救需要，賦予森林防火指揮機(jī)構(gòu)采取開(kāi)設(shè)防火隔離帶等應(yīng)急措施、縣級(jí)以上人民政府可征用物資、設(shè)備、交通運(yùn)輸工具等權(quán)力;有關(guān)部門(mén)在撲救森林火災(zāi)中的責(zé)任等規(guī)定，都是確保森林火災(zāi)發(fā)生后，通過(guò)嚴(yán)密組織和科學(xué)指揮，積極撲滅森林火災(zāi)，將森林火災(zāi)損失降到最低限度。
隨著社會(huì)進(jìn)步，人們進(jìn)一步認(rèn)識(shí)到了森林火災(zāi)對(duì)人民生命、財(cái)產(chǎn)和公共安全的極大危害，對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展和生態(tài)安全造成的巨大威脅，為此，本次修改對(duì)條例立法目的進(jìn)行了調(diào)整，增加了“保障人民生命財(cái)產(chǎn)安全”和“維護(hù)生態(tài)安全”。通過(guò)加強(qiáng)森林防火工作，可以有效地控制和減少森林火災(zāi)的發(fā)生，保障人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全，保護(hù)國(guó)家寶貴的森林資源，為人民群眾創(chuàng)造一個(gè)優(yōu)美的生產(chǎn)生活環(huán)境。國(guó)務(wù)院副總理回良玉在2006年國(guó)家森林防火指揮部第一次全體會(huì)議上強(qiáng)調(diào)，在撲救中，要堅(jiān)持“以人為本，安全第一”，始終把人民生命安全放在首位，盡最大努力減輕災(zāi)害損失。無(wú)論是在森林火災(zāi)的預(yù)防還是在森林火災(zāi)撲救工作中，都要把保護(hù)人民群眾生命安全放在首位。森林是人類(lèi)賴以生存的再生性資源，它不僅為人類(lèi)提供大量木材和林副產(chǎn)品，還具有改良環(huán)境、涵養(yǎng)水源、防風(fēng)固沙、保持水土、調(diào)節(jié)氣候、凈化大氣、維持生態(tài)平衡的巨大功能，對(duì)整個(gè)生態(tài)安全起著至關(guān)重要的作用。通過(guò)立法，實(shí)現(xiàn)有效預(yù)防和撲救森林火災(zāi)，保障人民生命財(cái)產(chǎn)安全，保護(hù)森林資源，維護(hù)生態(tài)安全的目的。
(三)關(guān)于立法依據(jù)。本條例的立法依據(jù)包括法律依據(jù)和實(shí)踐依據(jù)�！吨腥A人民共和國(guó)森林法》作為條例的上位法，是立法主要依據(jù)。如森林法第二十一條規(guī)定“地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)切實(shí)做好森林火災(zāi)的預(yù)防和撲救工作”。此外，我國(guó)一系列有關(guān)的法律法規(guī)，如《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》、《生產(chǎn)安全事故報(bào)告和調(diào)查處理?xiàng)l例》、《軍隊(duì)參加搶險(xiǎn)救災(zāi)條例》中的有關(guān)條文，也是制定本條例的法律依據(jù)�！秶�(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)森林防火工作的通知》(國(guó)辦發(fā) 〔2004〕33號(hào))、國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)的《關(guān)于成立國(guó)家森林防火指揮部的通知》(國(guó)辦發(fā)〔2006〕41號(hào))、2001年4月14日溫家寶總理在重點(diǎn)省區(qū)春季森林防火工作現(xiàn)場(chǎng)會(huì)議上的講話等也是制定本條例的重要依據(jù)。實(shí)踐依據(jù)是根據(jù)我國(guó)森林防火工作實(shí)際需要，將多年來(lái)積累的經(jīng)驗(yàn)和好的做法寫(xiě)入本條例中，以立法的形式固定下來(lái)。
第二條 本條例適用于中華人民共和國(guó)境內(nèi)森林火災(zāi)的預(yù)防和撲救。但是，城市市區(qū)的除外。
解讀 本條是關(guān)于條例適用范圍的規(guī)定。
(一)關(guān)于條例適用的地域范圍。本條例作為一部調(diào)整我國(guó)森林防火工作的國(guó)家行政法規(guī)，其適用范圍一般遵循屬地原則，即在中華人民共和國(guó)領(lǐng)土范圍之內(nèi)，除根據(jù)憲法特殊規(guī)定，由國(guó)家設(shè)立的特別行政區(qū)以外的區(qū)域，都適應(yīng)本條例的規(guī)定。
根據(jù)《國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)關(guān)于法規(guī)審查有關(guān)工作程序規(guī)定的通知》(國(guó)辦函〔2002〕26號(hào))規(guī)定“根據(jù)憲法第八十九條規(guī)定，國(guó)務(wù)院部門(mén)職權(quán)劃分、管理體制等事項(xiàng)由國(guó)務(wù)院規(guī)定。對(duì)這些事項(xiàng)，國(guó)務(wù)院已經(jīng)做出決定的，國(guó)務(wù)院部門(mén)不得再通過(guò)任何途徑提出不同意見(jiàn)”;《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)森林防火工作的通知》明確規(guī)定“公安部門(mén)要加強(qiáng)林區(qū)城鎮(zhèn)消防工作”;《國(guó)家森林防火總指揮部、公安部、林業(yè)部關(guān)于劃分森林消防監(jiān)督職責(zé)范圍的通知》(國(guó)森防〔1989〕13號(hào))明確規(guī)定“市區(qū)園林的消防工作，由當(dāng)?shù)毓矙C(jī)關(guān)實(shí)施監(jiān)督”。因此，本條例適用范圍不包括城市市區(qū)公園及園林、林木的火災(zāi)預(yù)防和撲救工作。
(二)關(guān)于邊境火管轄。對(duì)在我國(guó)邊境地區(qū)發(fā)生的森林火災(zāi)，本條例在附則一章中做了規(guī)定，在中華人民共和國(guó)邊境地區(qū)發(fā)生的森林火災(zāi)，按照中華人民共和國(guó)政府與有關(guān)國(guó)家政府簽訂的有關(guān)協(xié)定開(kāi)展撲救工作;沒(méi)有協(xié)定的，由中華人民共和國(guó)政府和有關(guān)國(guó)家政府協(xié)商處理。與我國(guó)接壤的朝鮮、俄羅斯、蒙古、緬甸等14個(gè)周邊國(guó)家森林火災(zāi)時(shí)有發(fā)生，外火燒入的危險(xiǎn)性很大。為加強(qiáng)中俄、中蒙邊境地區(qū)的森林防火工作，1995年6月26日，中華人民共和國(guó)和俄羅斯聯(lián)邦政府在莫斯科簽訂了《中俄森林防火聯(lián)防協(xié)定》;1999年7月15日，中蒙兩國(guó)政府在烏蘭巴托簽訂了《中華人民共和國(guó)政府和蒙古國(guó)政府關(guān)于邊境地區(qū)森林、草原防火聯(lián)防協(xié)定》，以維護(hù)我國(guó)邊境安全，保護(hù)我國(guó)森林資源和邊境地區(qū)人民生命財(cái)產(chǎn)。國(guó)家森林防火指揮部印發(fā)的《國(guó)家森林防火指揮部工作規(guī)則》規(guī)定，外交部負(fù)責(zé)邊境地區(qū)燒入境、燒出境森林火災(zāi)防范的對(duì)外協(xié)調(diào)工作。2006年1月14日國(guó)務(wù)院發(fā)布的《國(guó)家處置重、特大森林火災(zāi)應(yīng)急預(yù)案》對(duì)涉外森林火災(zāi)，由國(guó)家林業(yè)局、外交部共同研究，與相關(guān)國(guó)家聯(lián)系采取相應(yīng)處置措施進(jìn)行撲救。
第三條 森林防火工作實(shí)行預(yù)防為主、積極消滅的方針。
解讀 本條是關(guān)于森林防火工作方針的規(guī)定。
(一)方針的確立。黨和國(guó)家歷來(lái)重視森林防火工作，為做好森林防火工作，保護(hù)森林資源，早在建國(guó)初期國(guó)家就提出了“防勝于救”的工作方針;60年代初，又全面系統(tǒng)地概括為“預(yù)防為主、積極消滅”，作為森林防火工作的基本方針。經(jīng)過(guò)幾十年的實(shí)踐證明，森林防火工作實(shí)行“預(yù)防為主，積極消滅”的方針是正確的。2008年條例修訂仍堅(jiān)持了“預(yù)防為主，積極消滅”的森林防火工作方針。
(二)方針的含義。預(yù)防為主：在森林防火工作中，首先要做好防止森林火災(zāi)發(fā)生的工作，要采取各種有效措施，預(yù)防森林火災(zāi)的發(fā)生。由于森林植被生長(zhǎng)發(fā)育的季節(jié)性變化和自然、人為因素的作用，一般地說(shuō)，有森林就有發(fā)生森林火災(zāi)的可能，只能通過(guò)預(yù)防性措施才能化解森林火災(zāi)多發(fā)和危害嚴(yán)重的風(fēng)險(xiǎn)。我國(guó)森林火災(zāi)隱患長(zhǎng)年存在，95%以上的森林火災(zāi)都是人為因素引發(fā)的，防火工作必須立足于防范。森林火災(zāi)不斷發(fā)生的原因，有客觀和主觀兩個(gè)方面。在客觀方面，受極端氣候事件增多、氣候條件不利的影響，近年來(lái)一些地方出現(xiàn)了幾十年不遇的大旱天氣等，導(dǎo)致森林火險(xiǎn)等級(jí)居高不下，是森林火災(zāi)發(fā)生的客觀因素。在主觀方面，一些地方領(lǐng)導(dǎo)重視不夠，沒(méi)有把森林防火工作擺上應(yīng)有的位置，部分基層疏于管理，沒(méi)有把森林防火責(zé)任落實(shí)到山頭地塊。特別是近年來(lái)，森林面積不斷增加，進(jìn)入林區(qū)人員增多等因素影響，森林火災(zāi)呈現(xiàn)高發(fā)頻發(fā)態(tài)勢(shì)，我國(guó)森林防火工作面臨形勢(shì)十分嚴(yán)峻，任務(wù)十分艱巨。因此，森林防火必須立足于預(yù)防為主。積極消滅：森林火災(zāi)一旦發(fā)生，各級(jí)人民政府和有關(guān)部門(mén)必須把握戰(zhàn)機(jī)，采取各種措施，有效撲救森林火災(zāi)，做到“打早、打小、打了”，最大限度地減少人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失。
為貫徹好“預(yù)防為主，積極消滅”森林防火工作方針，本條例對(duì)森林火災(zāi)的預(yù)防和撲救分別作了專(zhuān)章的規(guī)定。
第四條 國(guó)家森林防火指揮機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)組織、協(xié)調(diào)和指導(dǎo)全國(guó)的森林防火工作。
國(guó)務(wù)院林業(yè)主管部門(mén)負(fù)責(zé)全國(guó)森林防火的監(jiān)督和管理工作，承擔(dān)國(guó)家森林防火指揮機(jī)構(gòu)的日常工作。
國(guó)務(wù)院其他有關(guān)部門(mén)按照職責(zé)分工，負(fù)責(zé)有關(guān)的森林防火工作。
解讀 本條是關(guān)于國(guó)家層面森林防火管理體制的規(guī)定。
森林火災(zāi)的預(yù)防和撲救是一項(xiàng)涉及面廣，參與部門(mén)多，管理復(fù)雜的工作，需要各部門(mén)之間密切配合，為此，本條明確了國(guó)家層面森林防火管理體制及各自森林防火工作職責(zé)。
(一)關(guān)于國(guó)家森林防火指揮機(jī)構(gòu)的設(shè)置、組成及職責(zé)�！秶�(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于成立國(guó)家森林防火指揮部的通知》(國(guó)辦發(fā)[2006]41號(hào))(以下簡(jiǎn)稱(chēng)國(guó)辦發(fā)41號(hào))規(guī)定“為進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)森林防火工作的領(lǐng)導(dǎo)，完善預(yù)防和撲救森林火災(zāi)的組織指揮體系，充分發(fā)揮各部門(mén)在森林防火工作中的職能作用，成立國(guó)家森林防火指揮部”。國(guó)務(wù)院設(shè)立的國(guó)家森林防火指揮機(jī)構(gòu)是非常設(shè)機(jī)構(gòu)。在實(shí)踐中，國(guó)家森林防火指揮機(jī)構(gòu)是指國(guó)家森林防火指揮部，其主要職責(zé)：指導(dǎo)全國(guó)森林防火工作和重特大森林火災(zāi)撲救工作，協(xié)調(diào)有關(guān)部門(mén)解決森林防火中的問(wèn)題，檢查各地區(qū)、各部門(mén)貫徹執(zhí)行森林防火的方針政策、法律法規(guī)和重大措施的情況，監(jiān)督有關(guān)森林火災(zāi)案件的查處和責(zé)任追究，決定森林防火其他重大事項(xiàng)。國(guó)家森林防火指揮部的組成單位包括外交部、發(fā)展改革委、公安部、民政部、財(cái)政部、鐵道部、交通運(yùn)輸部、工業(yè)和信息化部、農(nóng)業(yè)部、民航總局、廣電總局、國(guó)家林業(yè)局、中國(guó)氣象局、新聞辦、總參作戰(zhàn)部、總參動(dòng)員部、總參陸航部、武警總部、武警森林指揮部。國(guó)家森林防火指揮部既是全國(guó)森林防火工作的最高指揮機(jī)構(gòu)，也是一個(gè)跨部門(mén)、跨行業(yè)、跨系統(tǒng)的重要議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，在黨中央、國(guó)務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)下，負(fù)責(zé)統(tǒng)一組織、協(xié)調(diào)和指導(dǎo)全國(guó)森林防火工作。
(二)關(guān)于國(guó)務(wù)院林業(yè)主管部門(mén)森林防火工作的職責(zé)。根據(jù)有關(guān)文件規(guī)定，國(guó)家林業(yè)局承擔(dān)組織、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)、監(jiān)督全國(guó)森林防火工作的責(zé)任，承擔(dān)國(guó)家森林防火指揮部的具體工作。因此，本條第二款規(guī)定，國(guó)務(wù)院林業(yè)主管部門(mén)負(fù)責(zé)全國(guó)森林防火的監(jiān)督和管理工作，承擔(dān)國(guó)家森林防火指揮機(jī)構(gòu)的日常工作。此外，根據(jù)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于成立國(guó)家森林防火指揮部的通知》規(guī)定，國(guó)家森林防火指揮部辦公室設(shè)在國(guó)家林業(yè)局，其主要職責(zé)是：聯(lián)系指揮部成員單位，貫徹執(zhí)行國(guó)務(wù)院、國(guó)家森林防火指揮部的決定和部署，組織檢查全國(guó)森林火災(zāi)防控工作，掌握全國(guó)森林火情，發(fā)布森林火險(xiǎn)和火災(zāi)信息，協(xié)調(diào)指導(dǎo)重特大森林火災(zāi)撲救工作，督促各地查處重要森林火災(zāi)案件。
(三)關(guān)于國(guó)務(wù)院其他有關(guān)部門(mén)森林防火工作的職責(zé)。
國(guó)務(wù)院其他有關(guān)部門(mén)不僅包括國(guó)家森林防火指揮部成員單位中有關(guān)部門(mén)，如外交部、發(fā)展改革委、公安部、民政部、財(cái)政部、鐵道部、交通運(yùn)輸部、工業(yè)和信息化部、農(nóng)業(yè)部、民航總局、廣電總局、國(guó)家林業(yè)局、中國(guó)氣象局、新聞辦等，還包括國(guó)家森林防火指揮部非成員單位的相關(guān)部門(mén)，如國(guó)家旅游局、教育部、科技部等，這些部門(mén)同樣對(duì)森林防火工作具有一定的責(zé)任。如國(guó)家旅游局，隨著林區(qū)綜合開(kāi)發(fā)和旅游事業(yè)的發(fā)展，進(jìn)入自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園等瀏覽觀光的人員大幅增加，旅游景區(qū)的森林火災(zāi)隱患急劇增多，森林火災(zāi)次數(shù)明顯上升，旅游部門(mén)要做好旅游景區(qū)森林防火工作。2009年4月28日國(guó)家森林防火指揮部、國(guó)家林業(yè)局、國(guó)家旅游局聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)旅游景區(qū)森林防火工作的通知》(國(guó)森防發(fā)[2009]7號(hào))，對(duì)旅游景區(qū)森林防火工作的組織領(lǐng)導(dǎo)、宣傳教育、林火監(jiān)測(cè)和火源管理以及檢查監(jiān)督都提出了明確要求;如教育部，2009年5月12日是我國(guó)首個(gè)“防災(zāi)減災(zāi)日”。為配合做好“防災(zāi)減災(zāi)日”有關(guān)工作，在廣大中小學(xué)中深入開(kāi)展安全知識(shí)宣傳教育，提高廣大中小學(xué)生的安全意識(shí)和防護(hù)能力，保障中小學(xué)生安全，教育部將《森林防火知識(shí)問(wèn)答》等安全教育課件放到相關(guān)網(wǎng)上，要求各地學(xué)校下載并組織師生收看和學(xué)習(xí);如科技部，森林火災(zāi)防范的復(fù)雜性和撲救的危險(xiǎn)性決定森林防火工作必須實(shí)行科學(xué)設(shè)防、科學(xué)指揮、科學(xué)撲救，需要更強(qiáng)有力的科學(xué)技術(shù)支撐，才能全面提升森林火災(zāi)的防控水平。
森林防火的公益性和社會(huì)性很強(qiáng)，國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)既要各司其職、各負(fù)其責(zé)，又要樹(shù)立大局意識(shí)，密切配合，互相支持，共同做好森林火災(zāi)的預(yù)防和撲救工作。
2006年6月15日國(guó)家森林防火指揮部第一次全體會(huì)議審議通過(guò)的《國(guó)家森林防火指揮部工作規(guī)則》，明確了國(guó)家森林防火指揮部各成員單位的森林防火責(zé)任。國(guó)務(wù)院副總理回良玉在國(guó)家森林防火指揮部第一次全體會(huì)議上強(qiáng)調(diào)，各地區(qū)、各有關(guān)部門(mén)要自覺(jué)維護(hù)國(guó)家森林防火指揮部的權(quán)威，認(rèn)真執(zhí)行指揮部的決定，堅(jiān)決服從指揮部的指揮，確保政令暢通、行動(dòng)一致，確保森林防火工作有力有序有效開(kāi)展。
第五條 森林防火工作實(shí)行地方各級(jí)人民政府行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。
縣級(jí)以上地方人民政府根據(jù)實(shí)際需要設(shè)立的森林防火指揮機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)組織、協(xié)調(diào)和指導(dǎo)本行政區(qū)域的森林防火工作。
縣級(jí)以上地方人民政府林業(yè)主管部門(mén)負(fù)責(zé)本行政區(qū)域森林防火的監(jiān)督和管理工作，承擔(dān)本級(jí)人民政府森林防火指揮機(jī)構(gòu)的日常工作。
縣級(jí)以上地方人民政府其他有關(guān)部門(mén)按照職責(zé)分工，負(fù)責(zé)有關(guān)的森林防火工作。
解讀 本條是關(guān)于地方層面森林防火管理體制的規(guī)定。
森林防火工作是一項(xiàng)社會(huì)系統(tǒng)工程，需要各方面通力合作。因此，加強(qiáng)森林防火工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，確�；馂�(zāi)撲救的統(tǒng)一指揮和調(diào)度，充分發(fā)揮各有關(guān)部門(mén)的作用，確保森林防火工作的順利進(jìn)行。
(一)關(guān)于行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。本條第一款規(guī)定，森林防火工作實(shí)行地方各級(jí)人民政府行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，即地方各級(jí)人民政府行政首長(zhǎng)對(duì)本地區(qū)的森林防火工作負(fù)責(zé)，在森林火災(zāi)撲救過(guò)程中，負(fù)責(zé)組織、指揮和領(lǐng)導(dǎo)。森林防火工作的行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制涵蓋了森林火災(zāi)預(yù)防和撲救的全過(guò)程，是一種常年的工作制度。森林防火行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的具體要求：一是鄉(xiāng)(鎮(zhèn))級(jí)以上各級(jí)森林防火指揮部及其辦事機(jī)構(gòu)健全穩(wěn)定，高效精干;二是森林防火指揮部要明確其成員的森林防火責(zé)任區(qū)，簽訂防火責(zé)任狀，加強(qiáng)對(duì)火災(zāi)預(yù)防工作的領(lǐng)導(dǎo)，并經(jīng)常深入責(zé)任區(qū)督促檢查，幫助解決實(shí)際問(wèn)題;三是森林防火基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)納入同級(jí)地方國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，納入當(dāng)?shù)亓謽I(yè)和生態(tài)建設(shè)發(fā)展總體規(guī)劃;四是森林火災(zāi)預(yù)防和撲救經(jīng)費(fèi)納入本級(jí)財(cái)政預(yù)算;五是一旦發(fā)生森林火災(zāi)，有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)及時(shí)深入現(xiàn)場(chǎng)組織指揮撲救。森林防火工作的長(zhǎng)期性和廣泛性、火災(zāi)撲救的艱巨性和時(shí)效性，決定了這項(xiàng)工作必須堅(jiān)持在各級(jí)政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，森林防火工作實(shí)行地方行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制和部門(mén)分工負(fù)責(zé)制，只有這樣，才能充分發(fā)揮各有關(guān)部門(mén)的職能作用，才能充分動(dòng)員和利用各方面的力量和資源，把防控森林火災(zāi)的各項(xiàng)措施真正落到實(shí)處。吉林省能夠?qū)崿F(xiàn)連續(xù)28年無(wú)重大森林火災(zāi)，最關(guān)鍵的一條就是堅(jiān)持不懈地實(shí)行政府負(fù)總責(zé),把森林防火行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制真正落到實(shí)處。
(二)關(guān)于縣級(jí)以上地方人民政府森林防火指揮機(jī)構(gòu)設(shè)立及職責(zé)的規(guī)定。本條第二款規(guī)定，縣級(jí)以上地方人民政府根據(jù)實(shí)際需要設(shè)立的森林防火指揮機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)組織、協(xié)調(diào)和指導(dǎo)本行政區(qū)域的森林防火工作�？h級(jí)以上地方人民政府根據(jù)本行政區(qū)域內(nèi)氣候和森林火險(xiǎn)的實(shí)際情況，以及社情、林情等因素決定是否設(shè)立森林防火指揮機(jī)構(gòu)。截止2008年，全國(guó)共建有縣級(jí)以上森林防火指揮部3327個(gè)，辦事機(jī)構(gòu)3545個(gè)，辦事機(jī)構(gòu)人員近2萬(wàn)人。
(三)關(guān)于縣級(jí)以上地方人民政府林業(yè)主管部門(mén)和其他有關(guān)部門(mén)森林防火職責(zé)的規(guī)定。本條第三款規(guī)定，縣級(jí)以上地方人民政府林業(yè)主管部門(mén)負(fù)責(zé)本行政區(qū)域森林防火的監(jiān)督和管理工作，承擔(dān)本級(jí)人民政府森林防火指揮機(jī)構(gòu)的日常工作。本條第四款規(guī)定，縣級(jí)以上地方人民政府其他有關(guān)部門(mén)按照職責(zé)分工，負(fù)責(zé)有關(guān)的森林防火工作�！笨h級(jí)以上地方林業(yè)主管部門(mén)和其他有關(guān)部門(mén)應(yīng)在本級(jí)人民政府的領(lǐng)導(dǎo)下，服從本級(jí)森林防火指揮機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一指揮，按照統(tǒng)一部署，根據(jù)分工，各負(fù)其責(zé)，密切配合，切實(shí)履行本部門(mén)的職責(zé)。
第六條 森林、林木、林地的經(jīng)營(yíng)單位和個(gè)人，在其經(jīng)營(yíng)范圍內(nèi)承擔(dān)森林防火責(zé)任。
解讀 本條是關(guān)于森林經(jīng)營(yíng)單位和個(gè)人森林防火責(zé)任的規(guī)定。
森林防火工作是一項(xiàng)社會(huì)公益事業(yè)，既需要各級(jí)人民政府承擔(dān)重要責(zé)任，同時(shí)也需要森林、林木和林地的經(jīng)營(yíng)單位和個(gè)人在其經(jīng)營(yíng)范圍內(nèi)承擔(dān)森林火災(zāi)的預(yù)防和撲救責(zé)任。2005年1月10日回良玉副總理在全國(guó)重點(diǎn)省區(qū)森林防火工作座談會(huì)上強(qiáng)調(diào)，“各森林經(jīng)營(yíng)主體要重視森林消防安全，儲(chǔ)備必要的撲火物資。林區(qū)企業(yè)，經(jīng)營(yíng)主體也要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。”
(一)關(guān)于責(zé)任主體。本條規(guī)定，森林、林木、林地經(jīng)營(yíng)單位和個(gè)人應(yīng)承擔(dān)其經(jīng)營(yíng)范圍內(nèi)的森林防火責(zé)任。森林、林木、林地經(jīng)營(yíng)單位和個(gè)人是林業(yè)生產(chǎn)參與者，其經(jīng)營(yíng)范圍集中于森林區(qū)域，火災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)大，一旦發(fā)生森林火災(zāi)，不僅會(huì)對(duì)自身的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)造成巨大影響，并且對(duì)周邊的森林資源帶來(lái)巨大威脅。為此，條例設(shè)置了本條，要求其承擔(dān)相應(yīng)的森林防火責(zé)任。
(二)關(guān)于責(zé)任內(nèi)容。森林經(jīng)營(yíng)單位和個(gè)人承擔(dān)其經(jīng)營(yíng)范圍內(nèi)的森林防火責(zé)任，主要責(zé)任：建立森林防火責(zé)任制，劃定森林防火責(zé)任區(qū)，確定森林防火責(zé)任人，配備森林防火設(shè)施和設(shè)備;配備兼職或者專(zhuān)職護(hù)林員;森林防火期內(nèi)，設(shè)置森林防火警示宣傳標(biāo)志，并對(duì)進(jìn)入其經(jīng)營(yíng)范圍的人員進(jìn)行森林防火安全宣傳等等。對(duì)不履行森林防火責(zé)任的森林、林木、林地的經(jīng)營(yíng)單位和個(gè)人，要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。
第七條 森林防火工作涉及兩個(gè)以上行政區(qū)域的，有關(guān)地方人民政府應(yīng)當(dāng)建立森林防火聯(lián)防機(jī)制，確定聯(lián)防區(qū)域，建立聯(lián)防制度，實(shí)行信息共享，并加強(qiáng)監(jiān)督檢查。
解讀 本條是關(guān)于森林防火聯(lián)防機(jī)制的規(guī)定
(一)關(guān)于建立聯(lián)防機(jī)制的理由和實(shí)踐依據(jù)。森林防火是一項(xiàng)社會(huì)性工作，涉及到社會(huì)的很多方面，尤其是行政區(qū)域邊界，地處偏遠(yuǎn)、交通不便，了望和通信存在盲區(qū)，火源管理難度大，是一個(gè)最容易被忽視的區(qū)域，也是森林火災(zāi)的多發(fā)部位。為更好地保護(hù)國(guó)家森林資源，目前全國(guó)有很多地方建立了聯(lián)防組織，并在聯(lián)防區(qū)域的各級(jí)黨委、政府的高度重視和正確領(lǐng)導(dǎo)下，積極地開(kāi)展聯(lián)防工作。如北京、河北、天津成立了京津承邊界區(qū)森林防火聯(lián)防委員會(huì)，由8個(gè)區(qū)縣組成。主要任務(wù)：聯(lián)防聯(lián)控，互通信息，相互交流，資源共享，協(xié)同撲火，積極做好京津承邊界區(qū)森林防火的預(yù)防和撲救工作，并制定了《京津承邊界區(qū)森林防火聯(lián)防委員會(huì)聯(lián)防辦法》和《京津承邊界區(qū)森林防火聯(lián)防委員會(huì)組織系統(tǒng)》。實(shí)踐證明，聯(lián)防機(jī)制是一種行之有效的協(xié)作方式，打破各自為戰(zhàn)，單打獨(dú)斗的防火格局。區(qū)劃有界，防火無(wú)界，森林防火工作不能完全按照劃定的行政區(qū)域作為地方各級(jí)人民政府的管理范圍。為此，本條對(duì)涉及兩個(gè)以上行政區(qū)域的森林防火工作做出了明確的規(guī)定。
(二)關(guān)于森林防火聯(lián)防機(jī)制的內(nèi)容。森林防火聯(lián)防機(jī)制包括建立森林防火組織，商定牽頭單位，確定聯(lián)防區(qū)域，規(guī)定聯(lián)防制度和措施，檢查、督促聯(lián)防區(qū)域的森林防火工作。森林防火工作涉及兩個(gè)以上行政區(qū)域的，如省與省之間、市與市之間、縣與縣之間、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))與鄉(xiāng)(鎮(zhèn))之間，有關(guān)地方人民政府應(yīng)當(dāng)建立森林防火聯(lián)防機(jī)制，確定聯(lián)防區(qū)域和成員單位，組織成立森林防火聯(lián)防組織機(jī)構(gòu)，商定牽頭單位及輪值順序，制定聯(lián)防制度，落實(shí)聯(lián)防措施，實(shí)行火情通報(bào)和定期對(duì)話工作制度，強(qiáng)化聯(lián)防協(xié)作單位之間的信息溝通、火情監(jiān)測(cè)、火源管理、火情報(bào)告、防火檢查等各項(xiàng)工作，共同負(fù)責(zé)聯(lián)防區(qū)域的森林防火工作。在聯(lián)防工作中，誰(shuí)先發(fā)現(xiàn)火情，由誰(shuí)先組織撲救，共同處置火情，確保實(shí)現(xiàn)“打早、打小、打了”的目標(biāo)。遇有火情互相觀望、坐視不理，接到命令行動(dòng)遲緩、貽誤戰(zhàn)機(jī)的，追究聯(lián)防單位的責(zé)任。在森林火災(zāi)預(yù)防上，互相監(jiān)督，在森林火災(zāi)撲救上，互相支援。通過(guò)建立聯(lián)防機(jī)制，形成團(tuán)結(jié)協(xié)作、聯(lián)動(dòng)互助、資源和信息共享的森林防火格局。
第八條 縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)將森林防火基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，將森林防火經(jīng)費(fèi)納入本級(jí)財(cái)政預(yù)算。
解讀 本條是關(guān)于森林防火基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和森林防火經(jīng)費(fèi)的規(guī)定。
(一)將森林防火基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃的理由和依據(jù)。本條規(guī)定，縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)將森林防火基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃。近年來(lái)，我國(guó)森林防火基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)步伐加快，但基礎(chǔ)設(shè)施依然薄弱。除少數(shù)省外，森林火險(xiǎn)預(yù)警系統(tǒng)和森林火情預(yù)測(cè)預(yù)報(bào)尚未建立，現(xiàn)有了望監(jiān)測(cè)覆蓋率只有45.3%，其中，東北、西南和西北區(qū)域的了望監(jiān)測(cè)覆蓋率分別為65%、32.9%和13.1%，許多火災(zāi)因不能及時(shí)發(fā)現(xiàn)而延誤撲救的最佳時(shí)機(jī);森林防火通信和信息指揮系統(tǒng)不健全，語(yǔ)音通信網(wǎng)絡(luò)覆蓋率低。全國(guó)林區(qū)森林防火無(wú)線通信覆蓋率平均為70%，其中西北地區(qū)僅42.6%，信息不暢嚴(yán)重影響了撲救指揮的科學(xué)調(diào)度和決策;防火道路和林火阻隔網(wǎng)密度低，起不到實(shí)質(zhì)的阻火、隔火、斷火、防止火勢(shì)蔓延的作用;全國(guó)林區(qū)道路網(wǎng)密度只有1.5米/公頃，現(xiàn)有道路路況差,橋涵毀壞嚴(yán)重,隊(duì)伍、物資難以快速到達(dá)火場(chǎng)。《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)森林防火工作的通知》提出，“要加大資金投入和政策扶持，加快森林防火基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”，“要積極建立穩(wěn)定的森林防火投入機(jī)制，將森林防火基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)納入當(dāng)?shù)貒?guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃”。森林防火基礎(chǔ)設(shè)施包括森林火險(xiǎn)預(yù)警監(jiān)測(cè)、防火道路與林火阻隔、防火通信和信息指揮系統(tǒng)、森林防火宣傳、森林防火教育、培訓(xùn)基地、森林航空防火航站、森林防火物資儲(chǔ)備庫(kù)等方面基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。強(qiáng)化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，是新形勢(shì)下進(jìn)一步加強(qiáng)森林防火工作的物質(zhì)保障。
(二)將森林防火經(jīng)費(fèi)納入財(cái)政預(yù)算的理由和依據(jù)。森林防火不僅是一項(xiàng)公益事業(yè)，也是國(guó)家突發(fā)公共事件應(yīng)急體系的重要組成部分，應(yīng)納入公共財(cái)政范疇�！秶�(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)森林防火工作的通知》提出，“要積極建立穩(wěn)定的森林防火投入機(jī)制，將森林火災(zāi)的預(yù)防和撲救經(jīng)費(fèi)作為公共財(cái)政支出納入同級(jí)財(cái)政預(yù)算�！鄙址阑鸾�(jīng)費(fèi)包括基本建設(shè)經(jīng)費(fèi)和財(cái)政經(jīng)費(fèi)兩部分�；窘ㄔO(shè)投資范圍主要包括：森林火險(xiǎn)預(yù)警監(jiān)測(cè)系統(tǒng)、防火道路與林火阻隔系統(tǒng)、防火通信和信息指揮系統(tǒng)、森林航空消防系統(tǒng)、防火宣傳設(shè)施設(shè)備、專(zhuān)業(yè)撲火隊(duì)伍的裝備與營(yíng)房、物資儲(chǔ)備庫(kù)等基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)備建設(shè)所需的投資，以及其它費(fèi)用和預(yù)備費(fèi)。財(cái)政投資范圍主要包括：邊境森林防火隔離帶補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)、物資儲(chǔ)備庫(kù)儲(chǔ)備金、森林防火飛機(jī)購(gòu)置費(fèi)、航空護(hù)林飛行經(jīng)費(fèi)、撲火準(zhǔn)備金、通信與信息指揮及預(yù)警監(jiān)測(cè)設(shè)施的維護(hù)費(fèi)用，森林防火技術(shù)與裝備研發(fā)經(jīng)費(fèi)、武警森林部隊(duì)防火裝備經(jīng)費(fèi)、防火道路和生物防火林帶維護(hù)管理費(fèi)用，撲火專(zhuān)業(yè)隊(duì)伍、半專(zhuān)業(yè)隊(duì)伍的人員經(jīng)費(fèi)、撲火經(jīng)費(fèi)、運(yùn)行經(jīng)費(fèi)，防火指揮員、專(zhuān)業(yè)人員的訓(xùn)練、培訓(xùn)等經(jīng)費(fèi)，宣教基礎(chǔ)建設(shè)等等。各級(jí)政府應(yīng)確保森林火災(zāi)預(yù)防和和撲救工作經(jīng)費(fèi)需要，并按國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展水平逐步加大投入力度。
第九條 國(guó)家支持森林防火科學(xué)研究，推廣和應(yīng)用先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)，提高森林防火科技水平。
解讀 本條是關(guān)于森林防火科學(xué)研究和科學(xué)技術(shù)推廣應(yīng)用的規(guī)定。
(一)關(guān)于森林防火科學(xué)研究。經(jīng)過(guò)多年的努力，我國(guó)森林防火工作初步實(shí)現(xiàn)了從單一的經(jīng)驗(yàn)型防火向經(jīng)驗(yàn)型與科學(xué)技術(shù)防火并重的轉(zhuǎn)變，森林防火科技含量呈現(xiàn)逐年提升的趨勢(shì)，特別是“十五”以來(lái)，圍繞我國(guó)森林火災(zāi)預(yù)警和與防控所需解決的關(guān)鍵技術(shù)，取得了一些先進(jìn)、實(shí)用的技術(shù)成果和部分階段性成果，在一定程度上提高森林防火的科技含量。我國(guó)森林防火科技水平與世界發(fā)達(dá)國(guó)家相比，還有一定差距，與實(shí)際需要還有很大的差距。森林火災(zāi)防范的復(fù)雜性和撲救的危險(xiǎn)性決定森林防火工作必須實(shí)行科學(xué)設(shè)防、科學(xué)指揮、科學(xué)撲救，需要更強(qiáng)有力的科技支撐�！秶�(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)森林防火工作的通知》提出“要加強(qiáng)森林防火科研機(jī)構(gòu)、基地和隊(duì)伍建設(shè)，推進(jìn)森林防火基礎(chǔ)科學(xué)和應(yīng)用技術(shù)的研究與開(kāi)發(fā)，推廣運(yùn)用計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)、3S(遙感、地理信息、全球衛(wèi)星定位)等高新技術(shù)，提高森林防火科技水平”。實(shí)踐證明，科學(xué)技術(shù)是人類(lèi)抵御森林火災(zāi)的重要手段，只有依靠先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)才能有效防范森林火災(zāi)的發(fā)生，更加及時(shí)、快速的撲滅森林火災(zāi)。為此，國(guó)家要支持森林防火科學(xué)研究。要研究制定森林防火科技發(fā)展規(guī)劃，加強(qiáng)防火科研機(jī)構(gòu)、科研隊(duì)伍和重點(diǎn)火災(zāi)實(shí)驗(yàn)室建設(shè)，為實(shí)施科學(xué)防火提供支撐和保障，要調(diào)動(dòng)相關(guān)領(lǐng)域、學(xué)科專(zhuān)家參與防火科研的積極性，要加大科研投入，攻克森林防火工作中存在的難題，全面提高我國(guó)森林防火工作的科技和管理水平。
(二)關(guān)于科學(xué)技術(shù)推廣和應(yīng)用。要用正確的理論指導(dǎo)防火實(shí)踐，要大力推廣、應(yīng)用高新技術(shù)和產(chǎn)品，促進(jìn)防火科研成果在森林火災(zāi)預(yù)防和撲救中的應(yīng)用，更好地發(fā)揮科學(xué)技術(shù)在預(yù)防森林火災(zāi)、減少森林火災(zāi)危害等方面的作用，同時(shí)，也要借鑒國(guó)際上先進(jìn)森林火災(zāi)預(yù)防和撲救技術(shù)，全面提升森林防火科技支撐能力。
第十條 各級(jí)人民政府、有關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)組織經(jīng)常性的森林防火宣傳活動(dòng)，普及森林防火知識(shí)，做好森林火災(zāi)預(yù)防工作。
解讀 本條是關(guān)于各級(jí)人民政府、有關(guān)部門(mén)進(jìn)行森林防火宣傳教育的規(guī)定。
(一)關(guān)于防火宣傳教育的重要性。普及森林防火知識(shí)、增強(qiáng)森林防火意識(shí)是森林防火工作的重要組成部分，也是森林防火工作的首要任務(wù)，搞好森林防火宣傳，對(duì)于提高全民森林防火的法制觀念和安全意識(shí)，增強(qiáng)全社會(huì)抗御森林火災(zāi)的能力具有重要意義。我國(guó)森林火災(zāi)大部分都是人為因素引發(fā)的。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2004-2006年間，全國(guó)共發(fā)生森林火災(zāi)約2.86萬(wàn)起，其中燒荒燒炭、燒牧場(chǎng)、燒窯等生產(chǎn)性用火引起的森林火災(zāi)1.35萬(wàn)起，占總火災(zāi)的47.2%;野外吸煙、取暖、上墳燒紙等非生產(chǎn)性用火引起的森林火災(zāi)約1.43萬(wàn)起，占總火災(zāi)的50%。隨著林區(qū)改革的深入，生態(tài)旅游業(yè)的發(fā)展和綠色食品的開(kāi)發(fā)，入山人員增多，火源管理難度大。僅2005年我國(guó)境內(nèi)旅游人數(shù)突破13億人次，其中大部分人員是進(jìn)入到林區(qū)活動(dòng)。同時(shí)，隨著林權(quán)制度改革的全面推進(jìn)，老百姓自發(fā)撲火和盲目撲火可能增多，由于缺乏緊急避險(xiǎn)常識(shí)，撲火安全隱患突出，很容易引發(fā)人員傷亡甚至群死群傷，這些問(wèn)題都反映了加強(qiáng)對(duì)公民的森林防火宣傳教育、培訓(xùn)的重要性和迫切性。
(二)關(guān)于各級(jí)人民政府、有關(guān)部門(mén)森林防火宣傳教育職責(zé)�！秶�(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)森林防火工作的通知》明確提出“加大森林防火的宣傳教育力度”，“要廣泛深入地宣傳普及防火法律法規(guī)，提高全民的森林防火法制意識(shí)，使群眾真正知法、懂法、守法”，“要強(qiáng)化宣傳教育，廣泛發(fā)動(dòng)群眾，使護(hù)林防火、人人有責(zé)成為人們的自覺(jué)行動(dòng)”。各級(jí)人民政府、有關(guān)部門(mén)要高度重視森林防火宣傳教育工作，采取切實(shí)有效地行動(dòng)，有組織、有計(jì)劃地開(kāi)展森林防火宣傳工作，宣傳森林防火重大意義、森林防火基本知識(shí)、法律法規(guī)、撲火安全常識(shí)等，加強(qiáng)對(duì)群眾安全滅火和緊急避險(xiǎn)技能的培訓(xùn)等。森林防火宣傳不僅是各級(jí)政府、林業(yè)部門(mén)的職責(zé)，其他有關(guān)部門(mén)也應(yīng)在各自職責(zé)范圍內(nèi)，做好森林防火宣傳教育工作。如鐵路、交通、旅游等部門(mén)要提醒進(jìn)入林區(qū)人員注意防火;教育、勞動(dòng)等部門(mén)應(yīng)在教材編制、勞動(dòng)技能培訓(xùn)等方面增加森林防火宣傳和普及森林防火、滅火知識(shí)等相關(guān)內(nèi)容。
通過(guò)采取不同的形式、方法和手段，如互聯(lián)網(wǎng)，手機(jī)短消息等進(jìn)行森林防火宣傳教育，使每個(gè)公民都認(rèn)識(shí)到森林防火的重要性，了解和掌握?qǐng)?bào)警、避險(xiǎn)及預(yù)防森林火災(zāi)，懂得森林防火法律法規(guī)知識(shí)，并能自覺(jué)遵守森林防火法律法規(guī)，不斷提高全社會(huì)的森林防火意識(shí)和自我保護(hù)能力。
第十一條 國(guó)家鼓勵(lì)通過(guò)保險(xiǎn)形式轉(zhuǎn)移森林火災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)，提高林業(yè)防災(zāi)減災(zāi)能力和災(zāi)后自我救助能力。
解讀 本條是關(guān)于森林火災(zāi)保險(xiǎn)的規(guī)定。
(一)森林保險(xiǎn)的意義。保險(xiǎn)是金融體系和社會(huì)保障體系的重要組成部分，具有經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償、資金融通和社會(huì)管理功能，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下風(fēng)險(xiǎn)管理的基本手段。林業(yè)是“露天”的行業(yè)，受氣候條件及人為因素影響較大，易遭受各種自然災(zāi)害的侵襲，其中森林火災(zāi)已成為森林經(jīng)營(yíng)者面臨的重大風(fēng)險(xiǎn)。有些省份已經(jīng)開(kāi)展了森林火災(zāi)保險(xiǎn)試點(diǎn)工作。2006年8月，福建省人民政府下發(fā)了《關(guān)于開(kāi)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試點(diǎn)工作的通知》，省委、省政府決定選擇森林火災(zāi)保險(xiǎn)等四個(gè)險(xiǎn)種，開(kāi)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試點(diǎn)工作。對(duì)森林火災(zāi)的保險(xiǎn)范圍、保險(xiǎn)期限、保險(xiǎn)責(zé)任、保險(xiǎn)金額、保險(xiǎn)費(fèi)率、損失標(biāo)準(zhǔn)、賠償標(biāo)準(zhǔn)、承保方式等做出了明確規(guī)定。從福建省森林保險(xiǎn)試點(diǎn)情況看，一是通過(guò)保險(xiǎn)能夠減少森林火災(zāi)造成的損失，提高災(zāi)后自救、恢復(fù)生產(chǎn)的能力。二是保險(xiǎn)公司一般賠付的是林木的重置成本，并且設(shè)置一定比例的免賠比例或免賠額，森林火災(zāi)造成的損失額必然超過(guò)保險(xiǎn)公司的賠付額，為此，森林、林木、林地的經(jīng)營(yíng)單位和個(gè)人，不能因投保而放松警惕，要以預(yù)防森林火災(zāi)為主，盡最大可能防止森林火災(zāi)的發(fā)生。要積極借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的一些做法，保險(xiǎn)公司可提取一定比例的保險(xiǎn)費(fèi)用于森林火災(zāi)的預(yù)防，減少森林火災(zāi)的發(fā)生。森林保險(xiǎn)作為重要的林業(yè)風(fēng)險(xiǎn)保障機(jī)制，一方面，通過(guò)保險(xiǎn)，轉(zhuǎn)移森林火災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)，有利于林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者在災(zāi)后迅速恢復(fù)生產(chǎn)，促進(jìn)林業(yè)的持續(xù)經(jīng)營(yíng)和穩(wěn)定發(fā)展。另一方面，通過(guò)保險(xiǎn)，提取一定比例保險(xiǎn)費(fèi)用用于森林火災(zāi)的預(yù)防，有利于防止和減少森林火災(zāi)的發(fā)生。
(二)森林保險(xiǎn)面臨的問(wèn)題。由于森林保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的復(fù)雜性，森林保險(xiǎn)業(yè)務(wù)發(fā)展緩慢，滯后于林業(yè)發(fā)展對(duì)風(fēng)險(xiǎn)保障的巨大需求。我國(guó)森林保險(xiǎn)的發(fā)展一直處于兩難境地，從林農(nóng)角度而言，要求低保費(fèi)、高保額，從保險(xiǎn)公司而言，要求保成本、擴(kuò)大承保面。因此，保費(fèi)高，限制了林農(nóng)投保的積極性;經(jīng)營(yíng)森林保險(xiǎn)嚴(yán)重虧損，限制了保險(xiǎn)公司提供保險(xiǎn)的積極性。
(三)關(guān)于政府推進(jìn)森林保險(xiǎn)的責(zé)任。各級(jí)地方人民政府要采取多種形式，開(kāi)展森林火災(zāi)保險(xiǎn)宣傳教育，增強(qiáng)人民群眾的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)和保險(xiǎn)意識(shí)，使森林、林木、林地經(jīng)營(yíng)單位和個(gè)人認(rèn)識(shí)保險(xiǎn)、了解保險(xiǎn)、參與保險(xiǎn)、支持保險(xiǎn)，鼓勵(lì)和引導(dǎo)散戶林農(nóng)、小型林業(yè)經(jīng)營(yíng)者主動(dòng)參與森林保險(xiǎn)，提高林農(nóng)參保率和森林保險(xiǎn)覆蓋率。森林保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的特殊性決定了森林保險(xiǎn)的發(fā)展離不開(kāi)政府的扶持。特別是隨著我國(guó)林權(quán)制度改革的進(jìn)一步推進(jìn)，更多林農(nóng)將獨(dú)立承擔(dān)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。因此，有必要盡快建立我國(guó)森林保險(xiǎn)保障體系。2008年6月，*、國(guó)務(wù)院頒布了《關(guān)于全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革的意見(jiàn)》，提出“推進(jìn)林業(yè)投融資改革。加快建立政策性森林保險(xiǎn)制度，提高農(nóng)戶抵御自然災(zāi)害的能力。”2009年5月，中國(guó)人民銀行、財(cái)政部、銀監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)、林業(yè)局出臺(tái)了《關(guān)于做好集體林權(quán)制度改革與林業(yè)發(fā)展金融服務(wù)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》，意見(jiàn)明確要“積極探索建立森林保險(xiǎn)體系”、“各地要把森林保險(xiǎn)納入農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)統(tǒng)籌安排，通過(guò)保費(fèi)補(bǔ)貼等必要的政策手段引導(dǎo)保險(xiǎn)公司、林業(yè)企業(yè)、林業(yè)專(zhuān)業(yè)合作組織、林農(nóng)積極參與森林保險(xiǎn)，擴(kuò)大森林投保面積。各地可設(shè)立森林保險(xiǎn)補(bǔ)償基金，建立統(tǒng)一的基本森林保險(xiǎn)制度”。2009年，中央財(cái)政已在福建、江西、湖南3省開(kāi)展森林保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼工作，在省級(jí)財(cái)政至少補(bǔ)貼25%保費(fèi)的基礎(chǔ)上，中央財(cái)政再補(bǔ)貼30%的保費(fèi)。
目前，我國(guó)森林火災(zāi)保險(xiǎn)尚在實(shí)踐中，為今后實(shí)行森林火災(zāi)保險(xiǎn)制度提供法律依據(jù)，本條做出了國(guó)家鼓勵(lì)開(kāi)展森林保險(xiǎn)的規(guī)定。
第十二條 對(duì)在森林防火工作中作出突出成績(jī)的單位和個(gè)人，按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定，給予表彰和獎(jiǎng)勵(lì)。
對(duì)在撲救重大、特別重大森林火災(zāi)中表現(xiàn)突出的單位和個(gè)人，可以由森林防火指揮機(jī)構(gòu)當(dāng)場(chǎng)給予表彰和獎(jiǎng)勵(lì)。
解讀 本條是關(guān)于表彰和獎(jiǎng)勵(lì)的規(guī)定。
(一)關(guān)于表彰和獎(jiǎng)勵(lì)的目的。為了肯定有關(guān)單位和個(gè)人在森林防火工作方面做出的突出成績(jī)，調(diào)動(dòng)全社會(huì)參與和支持森林防火工作的積極性，引導(dǎo)全社會(huì)更好地做好森林防火工作，保障人民生命財(cái)產(chǎn)安全，保護(hù)森林資源，維護(hù)生態(tài)安全，本條第一款規(guī)定，對(duì)在森林防火工作中做出突出成績(jī)的單位和個(gè)人，按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定，給予表彰和獎(jiǎng)勵(lì)。通過(guò)適時(shí)表彰和獎(jiǎng)勵(lì)森林防火工作先進(jìn)單位和個(gè)人，樹(shù)立典型，褒獎(jiǎng)先進(jìn)，調(diào)動(dòng)廣大干部職工和森林防火工作者在森林防火工作中的積極性、創(chuàng)造性，進(jìn)一步推動(dòng)我國(guó)森林防火事業(yè)的發(fā)展具有十分重大的意義。
(二)關(guān)于當(dāng)場(chǎng)表彰和獎(jiǎng)勵(lì)。由于重大、特別重大森林火災(zāi)，撲救中人員傷亡的危險(xiǎn)性極大、撲救時(shí)間長(zhǎng)，自然條件惡劣，所以在重大、特別重大森林火災(zāi)撲救過(guò)程中，增加激勵(lì)機(jī)制，特別授權(quán)森林防火指揮機(jī)構(gòu)可以當(dāng)場(chǎng)表彰和獎(jiǎng)勵(lì)表現(xiàn)突出的單位和個(gè)人。
(三)關(guān)于表彰和獎(jiǎng)勵(lì)的辦法和原則。表彰、獎(jiǎng)勵(lì)評(píng)選方法可參照《人事部關(guān)于加強(qiáng)對(duì)國(guó)務(wù)院工作部門(mén)授予部級(jí)榮譽(yù)稱(chēng)號(hào)工作管理的通知》(人核培發(fā) 〔1994〕4號(hào))、國(guó)家公務(wù)員局2008年12月2日發(fā)布《公務(wù)員獎(jiǎng)勵(lì)規(guī)定(試行)》、國(guó)家林業(yè)局辦公室印發(fā)的《全國(guó)森林防火工作先進(jìn)單位和先進(jìn)個(gè)人表彰獎(jiǎng)勵(lì)辦法》(辦安字 〔2001〕86號(hào))等。在評(píng)選過(guò)程中應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持實(shí)事求是、公平、公正的原則。
