不動產(chǎn)登記，是指經(jīng)權(quán)利人或利害關(guān)系人申請，由國家專職部門將有關(guān)不動產(chǎn)物權(quán)及其變動事項記載于不動產(chǎn)登記簿的事實。[①]它是不動產(chǎn)物權(quán)變動的法定公示方法，也是不動產(chǎn)物權(quán)獲得法律承認(rèn)與保護(hù)的基本依據(jù)。王利明老師從不動產(chǎn)登記制度的歷史沿革、登記制度的功能、登記的公信力、登記的效力和登記的請求權(quán)等方面全面論述了中國不動產(chǎn)登記制度及其完善, 認(rèn)為公示制度是中國物權(quán)法中的重要制度, 而不動產(chǎn)登記制度是其中最重要的制度[②]。因此，不動產(chǎn)登記制度的完善對維護(hù)安全有序、公平高效的不動產(chǎn)交易具有舉足輕重的意義。長期以來，我國將不動產(chǎn)登記視為行政管理手段，有關(guān)不動產(chǎn)登記的法律制度不但散亂而且多有矛盾，不僅不能滿足不動產(chǎn)進(jìn)入市場交易的需要，而且也不能滿足物權(quán)公示原則和物權(quán)交易公正原則對物權(quán)交易保護(hù)的需要。近年來, 隨著我國物權(quán)立法進(jìn)程的加快, 制定一部“ 統(tǒng)一法律依據(jù)、統(tǒng)一登記機關(guān)、統(tǒng)一登記效力、統(tǒng)一登記程序、統(tǒng)一權(quán)屬證書” 的不動產(chǎn)登記法已提上了立法議程[③]現(xiàn)在施行的《中華人民共和國物權(quán)法》雖然明確了國家對不動產(chǎn)實行統(tǒng)一登記的原則，但是至今都沒有出臺相應(yīng)的配套制度，隨著我國經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展，不動產(chǎn)交易活動也日益頻繁。因不動產(chǎn)交易關(guān)系到民眾的最基本利益，梁慧星老師也指出: 無論物權(quán)法如何完善, 如果沒有一個好的登記制度, 那你的物權(quán)法就不會有好的結(jié)果, 不會得到切實的實施。[④]因此，健全不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度不僅具有現(xiàn)實意義，而且對發(fā)展我國物權(quán)法律制度也具有深遠(yuǎn)的歷史意義。
一、不動產(chǎn)登記的性質(zhì)
不動產(chǎn)登記性質(zhì)的明確在統(tǒng)一登記機關(guān)的建立、司法實踐等方面為我們提供了有力的理論支撐。理論界對不動產(chǎn)登記的性質(zhì)眾說紛紜，主要有民事行為說與行政行為說。筆者主張應(yīng)確定其雙重法律屬性，即不動產(chǎn)登記行為既具有民事行為屬性，同時還具有行政行為屬性。
首先，不動產(chǎn)登記行為具有民事行為屬性。第一，從啟動登記的主體看，除非法律另有規(guī)定，不動產(chǎn)登記通常是由物權(quán)取得或變動的當(dāng)事人提出申請，登記機關(guān)才能開展登記活動。沒有當(dāng)事人的申請，登記機關(guān)不得依職權(quán)主動進(jìn)行登記。申請登記的主體為私法主體。第二，從登記行為在交易過程中的扮演角色來看，不動產(chǎn)登記通常是在合同訂立后，當(dāng)事人為實現(xiàn)合同目的而做出的履行行為，是交易內(nèi)容的重要組成部分，是物權(quán)法公示制度的核心內(nèi)容。第三，從不動產(chǎn)登記的后果看，《物權(quán)法》第9 條規(guī)定：“不動產(chǎn)物權(quán)的設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓和消滅，經(jīng)依法登記，發(fā)生效力”，這種登記后產(chǎn)生的物權(quán)取得或變動后果正是一種不折不扣的民事法律后果，不承認(rèn)登記行為的民事行為屬性將會導(dǎo)致法律邏輯關(guān)系的斷裂。第四，從登記錯誤的責(zé)任主體看，如果是當(dāng)事人的原因致使登記錯誤的，依《物權(quán)法》第21 條規(guī)定，或者由過錯方當(dāng)事人直接承擔(dān)賠償責(zé)任，或者由登記機構(gòu)承擔(dān)賠償責(zé)任后再向過錯方當(dāng)事人追償，不動產(chǎn)登記機構(gòu)因其工作人員過錯導(dǎo)致登記錯誤的除外。當(dāng)事人或登記機構(gòu)此時承擔(dān)的顯然是民事賠償責(zé)任。
其次，不動產(chǎn)登記行為具有行政行為屬性。第一，從登記機關(guān)的性質(zhì)看，在我國，無論負(fù)責(zé)土地權(quán)利變動的土地管理機關(guān)，還是負(fù)責(zé)房屋權(quán)利變動的房屋管理機關(guān)，乃至林業(yè)主管機關(guān)與農(nóng)業(yè)管理機關(guān)，都是掌管國家公權(quán)力的行政管理機關(guān)。涉及不動產(chǎn)糾紛案件的某些當(dāng)事人主張撤銷不動產(chǎn)登記時，往往提起行政訴訟。第二，從登記機關(guān)的職責(zé)看，我國《物權(quán)法》第12 條規(guī)定，登記機構(gòu)應(yīng)當(dāng)履行下列職責(zé):查驗申請人提供的權(quán)屬證明和其他必要材料; 就有關(guān)登記事項詢問申請人; 如實、及時登記有關(guān)事項; 法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他職責(zé); 申請登記的不動產(chǎn)的有關(guān)情況需要進(jìn)一步證明的，登記機構(gòu)可以要求申請人補充材料，必要時可以實地查看。以上登記機關(guān)的職責(zé)都是以維護(hù)不動產(chǎn)登記的公信力和保護(hù)交易安全為目的，這正是國家公權(quán)力機關(guān)應(yīng)該并且能夠擔(dān)當(dāng)?shù)闹厝�。第三，從登記機關(guān)承擔(dān)責(zé)任的性質(zhì)上看，登記機關(guān)在職權(quán)范圍內(nèi)未履行職責(zé)或超越職責(zé)范圍的，可能導(dǎo)致行政訴訟，即登記機構(gòu)可能因登記錯誤而承擔(dān)國家賠償責(zé)任。從我國有關(guān)不動產(chǎn)登記的現(xiàn)行法律制度來看, 登記完全是一種針對不動產(chǎn)的行政管理行為, 而與物權(quán)變動的公示公信宗旨關(guān)系不大。
二 、當(dāng)前不動產(chǎn)登記制度存在的主要問題
1、不動產(chǎn)登記的法律規(guī)范不統(tǒng)一
我國調(diào)整不動產(chǎn)登記的相關(guān)規(guī)定, 散見于若干具體的法律法規(guī)中, 包括全國人大制定的法律、國務(wù)院制定的行政法規(guī)及各個部委頒布的部門規(guī)章。如工商部門對不動產(chǎn)抵押權(quán)進(jìn)行登記依據(jù)《中華人民共和國擔(dān)保法》; 國土資源部門對土地進(jìn)行登記則依據(jù)的是《中華人民共和國土地管理法》, 此法第十一條第三款還明確規(guī)定“ 確認(rèn)林地、草原的所有權(quán)或者使用權(quán), 確認(rèn)水面、灘涂的養(yǎng)殖使用權(quán), 分別依照《中華人民共和國森林法》《中華人民共和國草原法》和《中華人民共和國漁業(yè)法》的有關(guān)規(guī)定辦理”, 法律上體現(xiàn)了不動產(chǎn)分散登記的現(xiàn)狀。由于缺乏統(tǒng)一的法律規(guī)范, 各個部門規(guī)范又過多地強調(diào)行政管理職能和顧及本部門利益, 致使不動產(chǎn)登記的法律規(guī)范互相交叉、沖突, 影響了其權(quán)威性和嚴(yán)肅性, 不利于不動產(chǎn)物權(quán)正常秩序的形成和發(fā)展。
2、登記機關(guān)不統(tǒng)一
由于不動產(chǎn)登記的法律規(guī)范不統(tǒng)一, 使得登記機關(guān)也不統(tǒng)一。例如, 房屋由住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部門主管和登記, 建設(shè)用地使用權(quán)和集體土地所有權(quán)等由國土資源部門負(fù)責(zé)登記, 草地由農(nóng)業(yè)部門進(jìn)行主管和登記, 林地由林業(yè)部門進(jìn)行管理和登記, 承包經(jīng)營的耕地也是由農(nóng)業(yè)部門進(jìn)行登記�！� 在我國的法律制度中,中央和地方政府具有各自管理不動產(chǎn)的領(lǐng)域, 這種繁雜的規(guī)定, 一方面使當(dāng)事人進(jìn)行登記變得極為不便, 同時還給執(zhí)法機關(guān)和司法機關(guān)帶來了很多執(zhí)法和司法上的困擾�！盵⑤] 登記機關(guān)不統(tǒng)一增加了當(dāng)事人申請登記的成本和負(fù)擔(dān)，并且使得登記制度的公示作用大大減弱, 不利于交易安全的保護(hù)。
3、登記程序不統(tǒng)一
由于不同的登記機關(guān)辦理不動產(chǎn)登記, 所依據(jù)的登記規(guī)則各不相同。如土地登記主要根據(jù)《中華人民共和國土地登記規(guī)則》, 而房產(chǎn)登記主要根據(jù)《中華人民共和國城市房屋權(quán)屬登記管理辦法》。不同的登記規(guī)范對登記程序的規(guī)定不盡一致, 如《土地登記規(guī)則》第6 條規(guī)定, 土地登記依照下列程序進(jìn)行： 1. 土地登記申請; 2.地籍調(diào)查;3.權(quán)屬審核;4. 注冊登記;5.頒發(fā)或者更換土地證書;而《城市房屋權(quán)屬登記管理辦法》第10 條則規(guī)定, 房屋權(quán)屬登記依以下程序進(jìn)行：1.受理登記申請;2.權(quán)屬審核;3.公告;4.核準(zhǔn)登記，頒發(fā)房屋權(quán)屬證書。兩者比較有以下不同：1.文字表述不同。“ 土地登記申請”是針對申請人而言, 而“受理登記申請” 是針對登記機關(guān)而言;2.審核不同。前者有地籍調(diào)查程序, 而后者不需實地調(diào)查;3.公示程序不同。前者不要公示, 而后者必需公示。登記程序的不統(tǒng)一導(dǎo)致登記機關(guān)各行其是, 令當(dāng)事人無所適從，嚴(yán)重?fù)p害了登記作為法律行為確認(rèn)的統(tǒng)一性和權(quán)威性。
4、登記權(quán)屬證書不統(tǒng)一
登記權(quán)屬證書即登記機關(guān)頒發(fā)的不動產(chǎn)權(quán)利憑證。目前我國土地部門頒發(fā)的權(quán)屬證書有《國有土地使用證》、《集體土地所有證》、《集體土地使用證》及《土地他項權(quán)證》;房產(chǎn)部門頒發(fā)的有《房屋所有權(quán)證》, 《房屋共有權(quán)證》、《房屋他項權(quán)證》以及林業(yè)部門頒發(fā)的《林權(quán)證》。 從訴訟意義上說, 權(quán)利憑證的不統(tǒng)一, 也不利于當(dāng)事人取證、舉證和質(zhì)證, 不利于糾紛的解決。由此，建立與登記機關(guān)相適應(yīng)，頒發(fā)具有統(tǒng)一格式的權(quán)屬文書，對改變和防止當(dāng)前的混亂局面，維護(hù)不動產(chǎn)物權(quán)交易安全具有相當(dāng)重要的價值。
5、登記效力各不相同
所謂不動產(chǎn)登記的效力, 是指登記這一法律事實所產(chǎn)生的法律后果, 即對當(dāng)事人產(chǎn)生的實際作用。不動產(chǎn)登記的法律后果到底是債權(quán)合同的生效條件, 還是物權(quán)變動的生效條件, 相關(guān)法律的規(guī)定不盡一致。交易引起不動產(chǎn)登記的效力認(rèn)定不一致。一方面, 我國有關(guān)法律、行政法規(guī)和司法解釋將不動產(chǎn)物權(quán)登記作為不動產(chǎn)交易合同生效的條件, 如我國《擔(dān)保法》第41 條規(guī)定, 當(dāng)以合同設(shè)定抵押權(quán)時, 抵押合同從登記之日起生效。這里顯然指的是合同的生效條件, 未經(jīng)登記的抵押合同不發(fā)生法律效力。而另一方面, 一些法律、法規(guī)及司法解釋又將不動產(chǎn)物權(quán)登記作為物權(quán)變動的生效要件而非合同生效要件, 如最高人民法院《關(guān)于審理房地產(chǎn)管理法施行前房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營案件若干問題解答》第12 條規(guī)定： “轉(zhuǎn)讓合同簽訂后, 雙方當(dāng)事人應(yīng)按合同約定的法律規(guī)定,到有關(guān)主管部門辦理土地使用權(quán)變更登記手續(xù), 一方拖延不辦, 并以未辦理土地使用權(quán)變更登記手續(xù)為由主張合同無效的, 人民法院不予支持, 應(yīng)責(zé)令當(dāng)事人依法辦理土地使用權(quán)變更登記手續(xù)”。因非法律行為引起不動產(chǎn)登記的效力規(guī)定,有悖物權(quán)理論。1990 年《城市房屋產(chǎn)權(quán)管理暫行辦法》第18 條規(guī)定: “凡未按照辦法申請并辦理房屋產(chǎn)權(quán)登記的, 其房屋產(chǎn)權(quán)的取得、移轉(zhuǎn)、變更和他項權(quán)利的設(shè)定, 均為無效�！边@里并未對引起物權(quán)變動的原因作一區(qū)分。顯而易見, 這一規(guī)定不僅與物權(quán)理論相背, 而且與我國繼承法的有關(guān)規(guī)定相沖突。按照我國《繼承法》第2 條, 繼承人從被繼承人死亡時起即取得被繼承人遺產(chǎn)房屋的所有權(quán), 而絕不是繼承人于房管部門進(jìn)行變更登記后才取得遺產(chǎn)房屋的所有權(quán)。對此, 我國《物權(quán)法》第29 條明確規(guī)定: “因繼承或者受遺贈取得物權(quán)的, 自繼承或者受遺贈開始時發(fā)生效力�！备鶕�(jù)基本法優(yōu)于一般法、后法優(yōu)于前法的原則, 上述辦法應(yīng)予廢止或修改。這就解決了上述矛盾。
三、 完善不動產(chǎn)登記制度的思考
1、制定統(tǒng)一的不動產(chǎn)登記法
中國調(diào)整不動產(chǎn)登記的法律依據(jù)五花八門, 缺乏統(tǒng)一的法律規(guī)范, 致使不動產(chǎn)登記的法律規(guī)范互相交叉、沖突, 影響了其權(quán)威性、嚴(yán)肅性, 不利于不動產(chǎn)物權(quán)正常秩序的形成和發(fā)展。《中華人民共和國物權(quán)法》頒布后, 對不動產(chǎn)實行統(tǒng)一登記制度做出了規(guī)定, 是不動產(chǎn)登記制度的歷史性進(jìn)步, 確立了統(tǒng)一登記制度的原則和方向。因此, 要以《中華人民共和國物權(quán)法》確定的登記模式、基本規(guī)范等作為原則, 制定統(tǒng)一的不動產(chǎn)登記法, 改變現(xiàn)行登記管理體制, 對土地、房屋、森林、水面、灘涂、道路等各類不動產(chǎn), 適用統(tǒng)一的登記法, 消除目前“ 政出多門”“ 各自為政”的不正�，F(xiàn)象�！吨腥A人民共和國物權(quán)法》主要是從實體角度對不動產(chǎn)物權(quán)變動作出了規(guī)定, 如登記機關(guān)的職責(zé)、登記機關(guān)的賠償責(zé)任、預(yù)告登記、異議登記等制度, 對登記行為的具體操作提出了一定的要求�？稍诂F(xiàn)有規(guī)定的基礎(chǔ)之上, 制定出具有可操作性的程序性規(guī)定。物權(quán)的變動不僅僅是實體問題, 保障物權(quán)有秩序變動, 完成物權(quán)變動的公示, 還需要程序性規(guī)則[ 7][⑥] 。因此,當(dāng)前應(yīng)按照物權(quán)公示、公信原則對現(xiàn)行法律中涉及不動產(chǎn)物權(quán)登記的規(guī)則予以整合，由全國人大制定一部統(tǒng)一的《不動產(chǎn)登記法》。
2、統(tǒng)一登記機關(guān)
孫憲忠認(rèn)為, 不動產(chǎn)物權(quán)登記機關(guān)的統(tǒng)一乃是不動產(chǎn)法的基本規(guī)則之一, 也是世界各國的通例, 不動產(chǎn)登記機關(guān)的司法性和統(tǒng)一性是不動產(chǎn)法的基本規(guī)則之一[⑦]。改變目前各自登記的現(xiàn)象, 維護(hù)登記公示、公信力的關(guān)鍵在于統(tǒng)一不動產(chǎn)登記機關(guān)。通過對其他國家不動產(chǎn)登記法的大概了解, 可以發(fā)現(xiàn), 登記機關(guān)的兩個規(guī)則: 一是不動產(chǎn)登記機關(guān)的獨立性, 二是不動產(chǎn)登記機關(guān)的統(tǒng)一性。在登記機關(guān)的選擇上, 目前學(xué)術(shù)界存在三種觀點: 一是選擇法院為登記機關(guān)。二是選擇行政機關(guān)。三是選擇公證機構(gòu)。登記機關(guān)為司法機關(guān)這一做法目前不適合中國。由法院進(jìn)行登記, 法院除了承擔(dān)繁重的審判任務(wù)之外, 還要再承擔(dān)繁重的登記工作, 必然會增加負(fù)擔(dān)。如果出現(xiàn)登記錯誤, 又要由法院進(jìn)行糾正, 其信服力就會變?nèi)跚矣袚p于司法的權(quán)威。公證機構(gòu)作為中介機構(gòu), 不能借助行政權(quán)對不動產(chǎn)登記進(jìn)行管理和監(jiān)督, 對登記申請人進(jìn)行虛假登記的情況, 公證機構(gòu)不享有行政處罰權(quán), 無權(quán)實施行政處罰。相比較而言, 選擇行政機關(guān)作為中國不動產(chǎn)登記機關(guān)是最符合我國的政治體制和國情的。一方面, 行政機關(guān)進(jìn)行登記有其高效、便民的優(yōu)點, 同時可以實現(xiàn)物權(quán)公示公信、促進(jìn)交易的目的; 另一方面, 一旦出現(xiàn)登記錯誤, 司法機關(guān)能予以監(jiān)督糾正。登記事務(wù)應(yīng)由行政機關(guān)承擔(dān), 關(guān)鍵在于, 負(fù)責(zé)登記的行政機關(guān)必須統(tǒng)一, 且必須專門化, 不能實行多頭負(fù)責(zé)。應(yīng)由國土資源部門負(fù)責(zé)不動產(chǎn)統(tǒng)一登記較為合適。理由如下：一是目前的不動產(chǎn)登記機關(guān)均屬行政機關(guān)，而非司法機關(guān);如果由法院作為登記機關(guān)，會使得司法職能與行政機關(guān)職能重合，從而影響司法獨立的改革進(jìn)程，也增加了基層法院的工作負(fù)擔(dān);二是不動產(chǎn)物權(quán)的核心是土地。國土資源部門現(xiàn)有的技術(shù)和管理基礎(chǔ)已具備了承擔(dān)不動產(chǎn)統(tǒng)一登記的基本條件，其土地登記的信息管理和查詢系統(tǒng)已實現(xiàn)了數(shù)據(jù)化、電子化管理，且包容了大量地上物的物權(quán)信息;同時，其設(shè)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的土管所可以輻射到全國城鄉(xiāng)全部土地，在范圍上可以滿足物權(quán)公示的要求;三是行政權(quán)力的高效、權(quán)威，有利于穩(wěn)定物權(quán)交易秩序，確立登記的公信力，從而保障交易安全。
3、統(tǒng)一登記程序
登記程序既是登記機關(guān)的工作程序, 也是要求申請人申請登記的步驟, 對當(dāng)事人權(quán)利的保護(hù)有至關(guān)重要的作用。以往不動產(chǎn)登記基本制度不統(tǒng)一, 登記程序規(guī)定不統(tǒng)一, 加之一直存在重實體輕程序的錯誤意識, 對于程序公正的獨立價值缺乏應(yīng)有的認(rèn)識, 成為當(dāng)事人權(quán)利保護(hù)的障礙。因此, 在不動產(chǎn)登記法中, 應(yīng)該統(tǒng)一登記的程序, 對登記申請、申請登記文件、登記申請受理以及具體登記規(guī)則均做出統(tǒng)一規(guī)定。同時, 建立并完善初始登記、變更登記、更正登記、注銷登記制度。在不動產(chǎn)登記法中規(guī)定統(tǒng)一的登記程序, 對于提高不動產(chǎn)登記效率、降低登記成本、規(guī)范當(dāng)事人登記行為和登記機關(guān)的職務(wù)活動都有積極作用, 避免可能出現(xiàn)的登記失誤和欺詐行為, 滿足快速發(fā)展的不動產(chǎn)市場的需求。
4、統(tǒng)一不動產(chǎn)登記權(quán)屬證書
由于目前不動產(chǎn)登記是多個行政機關(guān)實施管理，以致于我國不動產(chǎn)登記的證書形式和內(nèi)容都難以統(tǒng)一，實踐中存在著地權(quán)證、房地產(chǎn)權(quán)證、林權(quán)證等權(quán)屬證書并行的狀況。這種情況可能造成不動產(chǎn)物權(quán)在取得、保護(hù)、抵押、轉(zhuǎn)讓等過程中產(chǎn)生混亂。由此，建立與登記機關(guān)相適應(yīng)，頒發(fā)具有統(tǒng)一格式的權(quán)屬文書，對改變和防止當(dāng)前的混亂局面，維護(hù)不動產(chǎn)物權(quán)交易安全具有相當(dāng)重要的價值。
綜上所述，筆者認(rèn)為不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度的立法核心是，由全國人大制定不動產(chǎn)登記制度的統(tǒng)一法律規(guī)范，由國土資源部門作為統(tǒng)一的不動產(chǎn)登記機關(guān)適用統(tǒng)一的法律依據(jù)，實行統(tǒng)一的登記程序，賦予登記統(tǒng)一的法律效力，并制發(fā)統(tǒng)一的不動產(chǎn)登記簿和權(quán)屬證書;而不動產(chǎn)統(tǒng)一登記的立法意義則在于結(jié)束不動產(chǎn)登記管理的混亂局面，提高行政管理機關(guān)的效率，保證不動產(chǎn)物權(quán)的公開、公示，促進(jìn)物盡其用，定分止?fàn)?/p>
