解讀《生產(chǎn)安全事故報(bào)告和調(diào)查處理?xiàng)l例》
《條例》的立法背景
《生產(chǎn)安全事故報(bào)告和調(diào)查處理?xiàng)l例》(以下簡(jiǎn)稱《條例》在我國(guó)安全生產(chǎn)法律法規(guī)中是非常重要的法律條規(guī)，是規(guī)范生產(chǎn)安全事故報(bào)告、調(diào)查和處理的重要制度。
建國(guó)以來我國(guó)曾經(jīng)頒布三個(gè)關(guān)于生產(chǎn)安全事故處理的規(guī)定，第一個(gè)是1956年國(guó)務(wù)院頒布的《職工傷亡事故報(bào)告與調(diào)查處理規(guī)程》，它與《工業(yè)衛(wèi)生安全規(guī)程》和《建筑施工安全規(guī)程》一道，統(tǒng)稱三大安全規(guī)程，這三大安全規(guī)程指導(dǎo)我國(guó)安全生產(chǎn)工作長(zhǎng)達(dá)35年之久，是當(dāng)時(shí)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下的產(chǎn)物。1991年，國(guó)務(wù)院頒布了《企業(yè)職工傷亡事故報(bào)告和處理規(guī)定》。由于當(dāng)時(shí)對(duì)特別重大事故缺乏一些相應(yīng)的約束，且在事故調(diào)查處理中出現(xiàn)有待規(guī)范地方，于是又出臺(tái)了《特別重大事故調(diào)查處理?xiàng)l例》，這兩個(gè)《條例》是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的一個(gè)過渡性規(guī)章。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的日趨完善，逐步產(chǎn)生了一些不適應(yīng)，這一次頒布的《生產(chǎn)安全事故報(bào)告和調(diào)查處理?xiàng)l例》是黨的十六屆三中全會(huì)提出“清潔發(fā)展、節(jié)約負(fù)責(zé)、安全發(fā)展”的可持續(xù)發(fā)展要求，樹立科學(xué)發(fā)展觀的時(shí)代背景下提出的，國(guó)務(wù)院172次常務(wù)會(huì)議通過以后，溫家寶總理2007年4月9日簽發(fā)，通常我們稱之為國(guó)務(wù)院493號(hào)令。
《條例》立法的目的
本《條例》立法目的主要有3個(gè)：
(一)、為了規(guī)范生產(chǎn)安全事故報(bào)告和調(diào)查處理
生產(chǎn)安全事故報(bào)告和調(diào)查是安全生產(chǎn)監(jiān)管監(jiān)察過程中和安全生產(chǎn)管理過程中一個(gè)相當(dāng)重要的環(huán)節(jié)，由于各級(jí)人民政府責(zé)任不同、級(jí)次不同，各自派出的程序、方法和有關(guān)的對(duì)象不一致，差異很大。這樣，就需要一個(gè)全國(guó)性的統(tǒng)一法規(guī)來進(jìn)行規(guī)范。
(二)、落實(shí)生產(chǎn)安全事故責(zé)任追究
一般情況下，生產(chǎn)安全事故大多數(shù)是責(zé)任事故，為了分清責(zé)任，明辨是非，需要對(duì)有關(guān)責(zé)任單位和責(zé)任人進(jìn)行處理，這就需要有一個(gè)規(guī)范性的規(guī)章來規(guī)范其行為。
(三)、防止和減少生產(chǎn)安全事故
一是通過對(duì)事故原因的分析，提出防范措施，防止類似事故的發(fā)生，二是通過對(duì)有關(guān)責(zé)任單位和責(zé)任人的責(zé)任追究，吸取事故教訓(xùn)，提高對(duì)安全生產(chǎn)工作的責(zé)任心。
《條例》的效力范圍
這里說的效力是指《條例》的法律效力，主要包括時(shí)間效力、空間效力和對(duì)人的效力。
(一)、時(shí)間效力
本條例自2007年6月1日起施行。也就是說2007年6月1日以后發(fā)生的各類生產(chǎn)安全事故，都適用于本條例的規(guī)定，在此以前發(fā)生的事故按原有的條規(guī)進(jìn)行處理。
(二)、空間效力
本條例是指在在中華人民共各國(guó)領(lǐng)域內(nèi)(包括領(lǐng)海、領(lǐng)空和領(lǐng)土)從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中發(fā)生的事故。從所有制結(jié)構(gòu)上來分，個(gè)體經(jīng)營(yíng)的企業(yè)，集體經(jīng)營(yíng)的企業(yè)、外資企業(yè)、合資企業(yè)等在中華人民共和國(guó)領(lǐng)域內(nèi)從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的，都適用本條例。
(三)、對(duì)人的效力
本《條例》規(guī)定的對(duì)人的效力范圍與其它安全生產(chǎn)方面的法規(guī)有區(qū)別，大部分的安全法規(guī)都是指“生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位”，而本《條例》是指“在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中”，二者有區(qū)別又有聯(lián)系，下一講中將專門討論。
另外，環(huán)境污染事故、核設(shè)施事故、國(guó)防科研造成的事故不適用于本條例。因自然災(zāi)害誘發(fā)生產(chǎn)安全事故算生產(chǎn)安全事故;因環(huán)境污染和其它的誘發(fā)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)作業(yè)場(chǎng)所的事故是生產(chǎn)安全事故;適用本條例。
什么是“生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)”
一般來說，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位是指具體的一個(gè)組織。而本《條例》所指“在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中”如何理解?根據(jù)國(guó)家安監(jiān)總局《〈生產(chǎn)安全事故報(bào)告和調(diào)查處理?xiàng)l例〉罰款處罰暫行規(guī)定》(國(guó)家安監(jiān)總局第13號(hào)局長(zhǎng)令)、中紀(jì)委、國(guó)務(wù)院法制辦、國(guó)家安監(jiān)總局關(guān)于《生產(chǎn)安全事故報(bào)告和調(diào)查處理?xiàng)l例》答記者問都對(duì)這個(gè)問題進(jìn)行了說明和解釋，另外，國(guó)家安監(jiān)總局《關(guān)于生產(chǎn)安全事故的認(rèn)定辦法的函》的規(guī)定，將我們過去所指的生產(chǎn)安全事故的調(diào)整范圍大大拓展，涵蓋到法人、自然人、非法的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)都作為生產(chǎn)安全事故的調(diào)整范圍。過去我們說生產(chǎn)安全事故有三個(gè)明顯的特征：
1、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位;2、在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所;
3、在作業(yè)時(shí)間為生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)而產(chǎn)生的事故。按照現(xiàn)在國(guó)家安監(jiān)總局對(duì)生產(chǎn)安全事故的界定，已經(jīng)在原有基礎(chǔ)上大拓寬：
1、合法企業(yè)發(fā)生的事故;
2、自然人因生產(chǎn)活動(dòng)發(fā)生的事故;
3、非法經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中發(fā)生的事故。
這些事故都作為生產(chǎn)安全事故。比如個(gè)人修一個(gè)住宅，有三種方式來修建，一種是將房屋承包給有資質(zhì)建筑公司，因而發(fā)生和事故當(dāng)然是生產(chǎn)安全事故;第二種是自然人的活動(dòng)，比如請(qǐng)附近的鄉(xiāng)里鄉(xiāng)親來一起建，按照新的《條例》規(guī)定，相互幫忙，通過換工的方式發(fā)生的事故，也是生產(chǎn)安全事故;第三，自己修建，不作為生產(chǎn)安全事故。非法經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，也作為生產(chǎn)安全事故，比如一個(gè)廢棄的煤窯，人們誤進(jìn)入或私挖濫采活動(dòng)中產(chǎn)生的生產(chǎn)安全事故都屬于生產(chǎn)安全事故。不是通常我們說的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位，而是指在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中造成的人員傷亡或者直接經(jīng)濟(jì)損失的事故都是生產(chǎn)安全事故。
生產(chǎn)安全事故的分類
《條例》把生產(chǎn)安全事故分為四類，即：一般事故、較大事故、重大事故、特別重大事故。
91年的《企業(yè)職工傷亡事故報(bào)告和處理規(guī)定》把事故分為一般事故、重大事故、特大事故、特別重大事故4級(jí)，特大事故、特別重大事故的概念，很多人很容易搞混淆，區(qū)分不開，所以這次事故分類雖然事故級(jí)次沒有較大變化，過去分為4級(jí)，現(xiàn)在仍然分為4級(jí)，但是在用詞上取消了原來的特大事故。并且將死亡、重傷、財(cái)產(chǎn)損失三種情況都羅列進(jìn)去。
(一)、一般事故，是指造成3人以下死亡，或者10人以下重傷，或者1000萬元以下直接經(jīng)濟(jì)損失的事故。
(二)、較大事故，是指造成3人以上10人以下死亡，或者10人以上50人以下重傷，或者1000萬元以上5000萬元以下直接經(jīng)濟(jì)損失的事故;新規(guī)定的較大事故就是原來的重大事故。
(三)、重大事故，是指造成10人以上30人以下死亡，或者50人以上100人以下重傷，或者5000萬元以上1億元以下直接經(jīng)濟(jì)損失的事故;
(四)、特別重大事故，是指造成30人以上死亡，或者100人以上重傷，或者1億元以上直接經(jīng)濟(jì)損失的事故;
在事故分類中需要說明的幾個(gè)概念。
1、重傷
國(guó)家專門出臺(tái)了一個(gè)關(guān)于重傷認(rèn)定的標(biāo)準(zhǔn)，即：國(guó)家質(zhì)檢總局國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)委，對(duì)1996年頒布的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了修訂，重新頒布了國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)GB/T16180-2006，《勞動(dòng)能力鑒定職工工傷與職業(yè)病致殘等級(jí)》，該標(biāo)準(zhǔn)從2007年5月1日起實(shí)施，跟通常醫(yī)學(xué)上的界定是有差異的，所以不能以一般醫(yī)學(xué)鑒定為主，要依據(jù)國(guó)家的關(guān)于生產(chǎn)安全事故重傷認(rèn)定的辦法為準(zhǔn)。
2、關(guān)于經(jīng)濟(jì)損失的計(jì)算
傷亡事故經(jīng)濟(jì)損失計(jì)算方法和標(biāo)準(zhǔn)按照《企業(yè)職工傷亡事故經(jīng)濟(jì)損失統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)》(GB6721--1986)進(jìn)行計(jì)算。不能以通常的估算或者一般的行為習(xí)慣進(jìn)行計(jì)算。
3、依照國(guó)家安監(jiān)總局可以會(huì)同有國(guó)務(wù)院有關(guān)部門制定事故等級(jí)劃分的補(bǔ)充性規(guī)定。在國(guó)務(wù)院493號(hào)令出臺(tái)后，國(guó)家安監(jiān)總局制定了一個(gè)新的標(biāo)準(zhǔn)《重大未遂事故的認(rèn)定辦法和處理規(guī)則》，依照這個(gè)規(guī)則，也要報(bào)告。
4、事故分類中以上包括本數(shù)，以下不包括本數(shù)。如較大事故，是指造成3人以上10人以下死亡，3人以上包括3人，10人以下不包括10人。
關(guān)于事故報(bào)告時(shí)間的規(guī)定
在國(guó)務(wù)院493號(hào)令中明確規(guī)定了3個(gè)時(shí)間界限，第一個(gè)時(shí)間界線是：發(fā)生事故現(xiàn)場(chǎng)有關(guān)人員向本單位負(fù)責(zé)人報(bào)告的時(shí)間，這個(gè)時(shí)間要求是立即向本單位負(fù)責(zé)人報(bào)告;第二個(gè)時(shí)間界線是;單位負(fù)責(zé)人接到報(bào)告后，從生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位報(bào)到安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門是1小時(shí)內(nèi);第三個(gè)時(shí)間是：從鄉(xiāng)、鎮(zhèn)到縣以上的各級(jí)報(bào)告中，每一級(jí)上報(bào)的時(shí)間不得超過2個(gè)小時(shí)。為什么這樣明確時(shí)間界限，大致基于二種情況，第一，無論是《刑法》還是493號(hào)令，包括安全生產(chǎn)領(lǐng)域黨紀(jì)處分和政紀(jì)處分的規(guī)定，已經(jīng)加大了對(duì)生產(chǎn)安全事故瞞報(bào)、漏報(bào)、遲報(bào)、謊報(bào)等事故的處罰力度，這樣就需要一個(gè)非常嚴(yán)密的事故報(bào)告時(shí)間的規(guī)定來確定其基本原則，也便于在整個(gè)事故報(bào)告過程中準(zhǔn)確把握;第二，《條例》在過去的基礎(chǔ)進(jìn)行了完善，老的條規(guī)里有3個(gè)時(shí)間界限，只有終點(diǎn)，沒有起點(diǎn)，也沒有合理的劃分每一級(jí)占用的時(shí)間、級(jí)次。如原來?xiàng)l規(guī)中規(guī)定，一般事故24小時(shí)內(nèi)報(bào)至省級(jí)安監(jiān)部門;重大事故12小時(shí)內(nèi)報(bào)至國(guó)家安監(jiān)總局;特別重大事故6小時(shí)內(nèi)報(bào)至國(guó)務(wù)院。每一級(jí)到底用多少時(shí)間在原來的老條規(guī)中是沒有規(guī)定的，無法界定各自的職責(zé)，也就是說在某一級(jí)扣壓的時(shí)間不超過24小時(shí)都符合規(guī)定，那么很多同志就這么理解，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位發(fā)生事故后，只要不超過24小時(shí)報(bào)在縣里就算合法，從縣級(jí)報(bào)到市級(jí)只要不超過24小時(shí)也算合法，市級(jí)報(bào)到省級(jí)不超過24小時(shí)也不違法，這樣就造成事故報(bào)告的極大延遲。所以新的《條例》做了很大的調(diào)整。
事故報(bào)告的單位和部門
《條例》規(guī)定，事故現(xiàn)場(chǎng)的有關(guān)人員向本單位負(fù)責(zé)人報(bào)告;單位負(fù)責(zé)人向安監(jiān)部門和負(fù)有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)的部門報(bào)告，也就是向縣級(jí)以上安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門和負(fù)有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)的有關(guān)部門報(bào)告;這個(gè)規(guī)定中需要說明的是：一、事故發(fā)生后首先要向當(dāng)?shù)匕踩a(chǎn)監(jiān)督管理部門報(bào)告，由安監(jiān)部門通知公安、勞動(dòng)、保障、工會(huì)、人民檢察院并向同級(jí)人民政府報(bào)告。二、對(duì)負(fù)有安全生產(chǎn)監(jiān)管理職責(zé)的有關(guān)部門的理解和把握，一般的理解是指生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的行業(yè)管理機(jī)關(guān)和負(fù)有專業(yè)監(jiān)督管理職責(zé)的部門。比如煤礦，它的行業(yè)主管部門是指煤炭局，它的行業(yè)監(jiān)督管理部門是煤監(jiān)局。比如說交通事故，交通部門是行業(yè)主管部門、交警支隊(duì)是行業(yè)監(jiān)管部門。對(duì)行車事故來說，除了企業(yè)的主管部門外，還有質(zhì)量技術(shù)監(jiān)管部門。所以，總的來說有關(guān)部門指行業(yè)管理部門和企業(yè)的主管機(jī)關(guān)。
事故報(bào)告的內(nèi)容
《條例》的12、13條作了一般性規(guī)定。在實(shí)際工作中的事故報(bào)告大致有3個(gè)過程，第1個(gè)過程是事故的初次報(bào)告;第2個(gè)過程是事故的中間報(bào)告;第3個(gè)過程是事故的終結(jié)報(bào)告。這三個(gè)過程有時(shí)候可以1次完成，有時(shí)候也可以2次完成，有時(shí)候3次甚至多次才能最終完成事故報(bào)告。為什么?按照事故報(bào)告的規(guī)定，事故報(bào)告應(yīng)該提供的內(nèi)容有6個(gè)部份，而這6個(gè)部份內(nèi)容應(yīng)當(dāng)是事故終結(jié)報(bào)告才能完整體現(xiàn)的內(nèi)容，但是在事故發(fā)生當(dāng)時(shí)，我們并不能全面和完整的了解現(xiàn)在《條例》所規(guī)定的內(nèi)容，所以在實(shí)際操作過程中，我就將事故報(bào)告分為3個(gè)報(bào)告來完成。第1個(gè)是初次報(bào)告，初次報(bào)告的內(nèi)容包括事故發(fā)生的時(shí)間、地點(diǎn)、單位和人員傷亡的初步情況，包括下落不明人數(shù)。因?yàn)槲覀冊(cè)诮拥绞鹿蕡?bào)告時(shí)，我們只知道事故大致情況，對(duì)搶險(xiǎn)過程等情況不清楚，事故報(bào)告又有時(shí)間的限定，所以在很短的時(shí)間中將事故描述得很細(xì)致是很難的。這樣，事故發(fā)生的地點(diǎn)、時(shí)間、單位、事故性質(zhì)和簡(jiǎn)要的傷亡情況這5個(gè)要素說清楚就可以實(shí)現(xiàn)事故的初步報(bào)告。第2個(gè)過程是事故的中間報(bào)告，事故的中間報(bào)告比較復(fù)雜，也不好把握和界定，一般來說，事故搶險(xiǎn)有關(guān)人員到達(dá)現(xiàn)場(chǎng)后，進(jìn)一步對(duì)事故發(fā)生的情況進(jìn)行了解，包括傷亡情況的變化、搶險(xiǎn)救援過程中的變化、有關(guān)搶險(xiǎn)救援過程中組織情況的變化等等，所有在初次報(bào)告后發(fā)生的變化都應(yīng)當(dāng)及時(shí)報(bào)告，這個(gè)過程中產(chǎn)生的報(bào)告都是事故的中間報(bào)告，可以是1次，已可以是多次，要根據(jù)事故應(yīng)急救援的情況而定。在事故搶險(xiǎn)救險(xiǎn)結(jié)束后，按照《條例》6個(gè)方面達(dá)到內(nèi)容提供一個(gè)事故終結(jié)報(bào)告。全面反映事故的整體情況，事故報(bào)告才能最后終結(jié)。
在事故報(bào)告過程中應(yīng)當(dāng)處理好的幾個(gè)問題
一是應(yīng)當(dāng)及時(shí)組織搶救。生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位在事故發(fā)生后應(yīng)當(dāng)啟動(dòng)事故應(yīng)急救援預(yù)案，及時(shí)組織進(jìn)行搶救。事故發(fā)生地的人民政府、安監(jiān)和有關(guān)部門接到事故報(bào)告后，應(yīng)當(dāng)立即趕赴事故現(xiàn)場(chǎng)組織搶救，沒有滯留時(shí)間。
二是有關(guān)單位和人員不得破壞事故現(xiàn)場(chǎng)，毀滅相關(guān)證據(jù)�！稐l例》要求企業(yè)或單位在進(jìn)行事故搶險(xiǎn)救援的過程中對(duì)現(xiàn)場(chǎng)和證據(jù)有保護(hù)的責(zé)任，如果因?yàn)橐柰ń煌�，防止事故擴(kuò)大，搶險(xiǎn)人員等其他事故應(yīng)急救援需要對(duì)相關(guān)的物件、現(xiàn)場(chǎng)和資料進(jìn)行提取和使用的，應(yīng)當(dāng)作出標(biāo)志、繪制現(xiàn)場(chǎng)簡(jiǎn)圖、作出書面記錄，保存重要的痕跡和物證，包括攝影和攝像。
三是進(jìn)一步加強(qiáng)事故終結(jié)報(bào)告的完整性。在實(shí)際工作中，除了完整報(bào)告《條例》規(guī)定的6個(gè)方面的內(nèi)容外，實(shí)際上還應(yīng)當(dāng)增加，一是政府有關(guān)部門和領(lǐng)導(dǎo)到達(dá)現(xiàn)場(chǎng)以后，指揮應(yīng)急救援的情況在事故終結(jié)報(bào)告中應(yīng)當(dāng)予以體現(xiàn)。這個(gè)部分的內(nèi)容在《條例》14、15條里有要求。二是涉及到人員傷亡的情況，包括善后處理的情況、對(duì)受傷人員的醫(yī)療救治的情況及傷亡級(jí)次的確定，在事故終結(jié)報(bào)告里要予以確切描述，不能用受傷等模糊的概念或者一般的經(jīng)驗(yàn)對(duì)傷亡進(jìn)行描述。
四是事故報(bào)告必須客觀準(zhǔn)確地進(jìn)行。一、我們?cè)谶^去報(bào)告中只是強(qiáng)調(diào)死亡、受傷、輕傷等人身傷亡情況，對(duì)財(cái)產(chǎn)損失不怎么報(bào)告，而在《條例》中增加了報(bào)告財(cái)產(chǎn)損失的內(nèi)容;二、為了更加準(zhǔn)確描述事故發(fā)生的過程和動(dòng)態(tài)，對(duì)沒有找到遇難人員尸體以前應(yīng)當(dāng)按失蹤進(jìn)行報(bào)告。三、有些事故，人員先是受傷，后來死亡的情況。過去我們沒有法規(guī)規(guī)定，只是以事故搶險(xiǎn)救援結(jié)束后，以當(dāng)時(shí)的死傷情況為事故報(bào)告的死亡情況。在新《條例》中，對(duì)這種情況作了明確的規(guī)定，生產(chǎn)安全事故受傷人員30日內(nèi)死亡的，要記入本次事故，按事故進(jìn)行報(bào)告。道路交通、火災(zāi)事故,7日內(nèi)死亡的要進(jìn)行補(bǔ)充報(bào)告。
事故調(diào)查的管轄權(quán)限
國(guó)家規(guī)定對(duì)事故調(diào)查按分級(jí)負(fù)責(zé)的原則對(duì)事故進(jìn)行調(diào)查。特別重大事故由國(guó)務(wù)院或國(guó)務(wù)院授權(quán)的部門組織調(diào)查;重大事故由省級(jí)人民政府或省政府授權(quán)的部門進(jìn)行調(diào)查;較大事故由市、州、地人民政府或授權(quán)的部門進(jìn)行調(diào)查;一般事故由縣級(jí)人民政府或縣級(jí)人民政府授權(quán)的部門進(jìn)行調(diào)查。
這里有三種例外的情況需要說明，
第一，沒有造成人員傷亡的事故可以委托事故發(fā)生單位組織調(diào)查，通常我們說的重傷事故、較小的財(cái)產(chǎn)損失事故等;
第二，上級(jí)部門認(rèn)為有必要可以直接調(diào)查由下級(jí)人民政府負(fù)責(zé)調(diào)查的事故。比如1-2人的事故，本來應(yīng)該由縣級(jí)人民政府負(fù)責(zé)調(diào)查，如果市政府認(rèn)為有必要，那么市政府可以組成事故調(diào)查組調(diào)查由下級(jí)政府負(fù)責(zé)調(diào)查的事故;
