包含養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌，延遲退休等內(nèi)容的養(yǎng)老頂層方案已經(jīng)確定，今年內(nèi)將公布，今天我們就一起來(lái)看看相關(guān)內(nèi)容吧!
2015年個(gè)人賬戶的累計(jì)記賬額已經(jīng)高達(dá)4.7萬(wàn)億元，其中，實(shí)實(shí)在在積累的資金還不到3300億元，空賬高達(dá)4.4萬(wàn)億元。
作為這一輪養(yǎng)老保險(xiǎn)頂層設(shè)計(jì)的“重頭戲”??養(yǎng)老保險(xiǎn)綜合改革新政策及新方案【全文】正在漸行漸近，預(yù)計(jì)會(huì)在今年內(nèi)正式公布并實(shí)施。這份醞釀了四年多的方案，將對(duì)關(guān)系到每位參保人切身利益的養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次、完善個(gè)人賬戶以及延遲退休等重要改革作出制度安排。
中國(guó)社科院世界社保研究中心主任鄭秉文近日在接受記者專訪時(shí)表示，中國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)體制改革采取的是全方位改革，實(shí)施的是一攬子解決方案。在目前的頂層設(shè)計(jì)中，養(yǎng)老保險(xiǎn)金投資運(yùn)營(yíng)、提高退休年齡和降低社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)，共同構(gòu)成了供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的戰(zhàn)略部署。
鄭秉文也提醒，養(yǎng)老保險(xiǎn)頂層設(shè)計(jì)方案不應(yīng)該被政府的道德風(fēng)險(xiǎn)所“綁架”，政府不能再指望通過(guò)擴(kuò)大覆蓋面增加制度收入，而需考慮盡快對(duì)現(xiàn)行制度進(jìn)行結(jié)構(gòu)性改革來(lái)增加可持續(xù)性。
頂層設(shè)計(jì)不應(yīng)被政府道德風(fēng)險(xiǎn)“綁架”
記者：2013年我國(guó)啟動(dòng)了新一輪的養(yǎng)老保險(xiǎn)頂層設(shè)計(jì)，到如今已經(jīng)過(guò)去四年多了，方案還沒(méi)有正式出臺(tái)。從最近的消息來(lái)看，全國(guó)統(tǒng)籌將從中央調(diào)劑金起步。您認(rèn)為中央調(diào)劑金制度能在多大程度上改善當(dāng)前養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的財(cái)務(wù)狀況?
鄭秉文：包括中央調(diào)劑金、延遲退休等一攬子方案在內(nèi)的養(yǎng)老保險(xiǎn)頂層設(shè)計(jì)方案已經(jīng)基本確定，據(jù)我所知，只是還沒(méi)有對(duì)外公布�；A(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌沒(méi)有實(shí)現(xiàn)，這輪改革只是建立中央調(diào)劑金。
記者：本來(lái)業(yè)內(nèi)預(yù)期這一輪頂層設(shè)計(jì)方案會(huì)在全國(guó)統(tǒng)籌上有突破，沒(méi)想到卻再一次“爽約”。這么多年來(lái)全國(guó)統(tǒng)籌舉步維艱的根本原因是什么?
鄭秉文：統(tǒng)籌層次難以提高的根本原因是政府的道德風(fēng)險(xiǎn)。在現(xiàn)行制度之下，統(tǒng)籌層次主要以縣市級(jí)為主，提高到哪一層，哪一層的壓力就越大，所以，哪一級(jí)政府也不愿在“我”這個(gè)層次上實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌。
統(tǒng)籌層次低聽(tīng)上去不好聽(tīng)，但很“實(shí)惠”。比如，統(tǒng)籌層次低可以激勵(lì)基層多收費(fèi)，這是統(tǒng)籌層次的一個(gè)“制度紅利”。在縣市統(tǒng)籌為主的情況下，基層有動(dòng)力多收費(fèi)。
基層多收費(fèi)的做法有很多種，多年來(lái)，主要體現(xiàn)在“補(bǔ)繳、預(yù)繳”等這些非正常繳費(fèi)上。從歷年養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的收入狀況來(lái)看，非正常繳費(fèi)收入平均占到了養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收入的12%左右。
然而，通過(guò)非正常繳費(fèi)來(lái)增加制度收入是一個(gè)飲鴆止渴的辦法。短期來(lái)看增加了12%的收入，但長(zhǎng)期來(lái)看擴(kuò)大了制度的風(fēng)險(xiǎn)。
記者：您認(rèn)為中央政府和地方政府的道德風(fēng)險(xiǎn)是全國(guó)統(tǒng)籌難以實(shí)現(xiàn)的根本原因?
鄭秉文：養(yǎng)老保險(xiǎn)頂層設(shè)計(jì)實(shí)際上也被政府的道德風(fēng)險(xiǎn)綁架了，無(wú)論是中央政府還是地方政府均看重短期利益而不去防范未來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)，這對(duì)于養(yǎng)老保險(xiǎn)制度來(lái)說(shuō)是不利的。
過(guò)度擴(kuò)面增加制度不公
記者：去年末出版的《中國(guó)養(yǎng)老金發(fā)展報(bào)告2016》中提到基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度2015年出現(xiàn)參保人數(shù)增速下滑，浙江已經(jīng)出現(xiàn)了參保人數(shù)的負(fù)增長(zhǎng)，是什么原因造成這種狀況?
鄭秉文：養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的覆蓋面是有規(guī)律的，不可能達(dá)到勞動(dòng)人口百分之百都繳費(fèi)。這些年我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)是一個(gè)成長(zhǎng)性的制度，擴(kuò)大覆蓋面的成就很大，覆蓋比率與目前的就業(yè)結(jié)構(gòu)大致還是相匹配的。當(dāng)制度的覆蓋面逐漸走向成熟之后，參保人數(shù)的增長(zhǎng)率是一定會(huì)下降的。
當(dāng)前的形勢(shì)是，覆蓋面存在著兩個(gè)極端情況，一個(gè)是從全國(guó)范圍來(lái)看，還有1億多人沒(méi)覆蓋進(jìn)來(lái);另一個(gè)是從個(gè)別地區(qū)的局部來(lái)看，存在著“過(guò)度擴(kuò)面”的現(xiàn)象，這就是統(tǒng)籌層次低下導(dǎo)致的，他們?cè)诖蛘摺安吝吳颉�，目的是為了擴(kuò)大當(dāng)前收入。
記者：近年來(lái)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度出現(xiàn)的一個(gè)情況是越來(lái)越多的參保職工沒(méi)有繳費(fèi)，目前每5個(gè)職工就有大約1個(gè)是沒(méi)有繳費(fèi)的，這對(duì)于養(yǎng)老保險(xiǎn)制度來(lái)說(shuō)意味著什么?
鄭秉文：我更為看重的是制度設(shè)計(jì)存在問(wèn)題，政策執(zhí)行也存在問(wèn)題，這些問(wèn)題導(dǎo)致斷保人口比例不斷提高，也就是說(shuō)，是制度存在問(wèn)題導(dǎo)致的。
參保人增速的下降是對(duì)現(xiàn)行制度的一個(gè)警告。雖然政府部門(mén)正在推行“全民參保計(jì)劃”，但不應(yīng)該再指望通過(guò)“過(guò)度擴(kuò)面”來(lái)成為增加制度收入的機(jī)制，而是需考慮盡快對(duì)現(xiàn)行制度進(jìn)行改革來(lái)增加可持續(xù)性。
養(yǎng)老保險(xiǎn)需引入精算平衡
記者：2015年養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的當(dāng)期結(jié)余和累計(jì)結(jié)余都出現(xiàn)不同程度的下降。這些年雖然累計(jì)結(jié)余總額在增加，但個(gè)人賬戶的記賬額增幅更快，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度資產(chǎn)和負(fù)債的缺口正在擴(kuò)大。按照現(xiàn)在的發(fā)放速度，如果制度不改，累計(jì)結(jié)余是否真的有耗盡的風(fēng)險(xiǎn)?
鄭秉文：基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金累計(jì)結(jié)余的增長(zhǎng)是因?yàn)椴煌》莼炱饋?lái)一起算的�，F(xiàn)實(shí)的情況是由于統(tǒng)籌層次過(guò)低，有些省份的累計(jì)結(jié)余一直在增加，而一多半省份則是收不抵支。
我們?cè)谟?jì)算養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的收支狀況時(shí)與政府部門(mén)地方的分歧在于財(cái)政補(bǔ)助是否可以算作制度的收入來(lái)源。我們所言的“收不抵支”是指征繳收入小于支出，財(cái)政補(bǔ)助是制度外的收入，不能通過(guò)財(cái)政補(bǔ)助來(lái)判定一個(gè)制度的收支狀況。
現(xiàn)在的情況是由于養(yǎng)老保險(xiǎn)缺乏應(yīng)有的精算平衡，也缺乏預(yù)決算的程序。
記者：十八屆三中全會(huì)首次提出養(yǎng)老保險(xiǎn)制度要堅(jiān)持精算平衡，您認(rèn)為應(yīng)該用“精算平衡”來(lái)代替“再分配平衡”原因是什么?
鄭秉文：當(dāng)前關(guān)于社保的公平理念有必要用“精算公平”代替“再分配公平”。精算本來(lái)是一個(gè)很專業(yè)的術(shù)語(yǔ)，寫(xiě)入三中全會(huì)文件，是從來(lái)沒(méi)有過(guò)的。我個(gè)人認(rèn)為這是一個(gè)歷史進(jìn)步，說(shuō)明政府認(rèn)識(shí)到保險(xiǎn)制度要用精算平衡去約束。
精算平衡的含義是代際之間，當(dāng)代和未來(lái)、收入和支出、退休和交費(fèi)人之間的大平衡，各個(gè)參數(shù)之間要有基本的平衡關(guān)系。其中，實(shí)現(xiàn)和堅(jiān)持多繳多得原則很重要。
強(qiáng)調(diào)多繳多得，參保人滿意，沒(méi)有道德風(fēng)險(xiǎn);制度收入也令人滿意，因?yàn)樵诘赖嘛L(fēng)險(xiǎn)受到抑制的情況下，大家的繳費(fèi)都是實(shí)實(shí)在在的，沒(méi)有藏奸�；@樣，制度的收入就真實(shí)起來(lái)了，各個(gè)參數(shù)就匹配了，可持續(xù)性就提高了。
制度改革比單純找錢更長(zhǎng)遠(yuǎn)
記者：個(gè)人賬戶的空賬問(wèn)題一直都備受關(guān)注，2015年，個(gè)人賬戶的累計(jì)記賬額已經(jīng)高達(dá)4.7萬(wàn)億元，下一步個(gè)人賬戶的改革應(yīng)該何去何從?
鄭秉文：2015年個(gè)人賬戶的累計(jì)記賬額已經(jīng)高達(dá)4.7萬(wàn)億元，其中，實(shí)實(shí)在在積累的資金還不到3300億元，空賬高達(dá)4.4萬(wàn)億元。
需要引起注意的一個(gè)現(xiàn)象是，截至2015年底，全國(guó)所有做實(shí)個(gè)人賬戶的省份累計(jì)結(jié)余為3274億元，比底減少了1727億元，降幅為34.53%。這是2001年做實(shí)個(gè)人賬戶試點(diǎn)以來(lái)的首次下降。
我認(rèn)為，向名義賬戶轉(zhuǎn)型和擴(kuò)大個(gè)人賬戶比例是一個(gè)事情的兩個(gè)側(cè)面，是缺一不可的：只有轉(zhuǎn)型，才能擴(kuò)大賬戶;只有擴(kuò)大賬戶，制度才能增加激勵(lì)性，費(fèi)基才能做實(shí)。
所以，僅僅向名義賬戶制轉(zhuǎn)型，而沒(méi)有擴(kuò)大賬戶比例，那就浪費(fèi)了制度紅利。改革要接地氣!改革新政策及新方案【全文】要聽(tīng)取民意。我這里再次強(qiáng)調(diào)，所謂擴(kuò)大個(gè)人賬戶比例，是指從企業(yè)單位的繳費(fèi)20%那里劃出一大部分給個(gè)人賬戶，個(gè)人繳費(fèi)比例并不提高，反而可以下降，個(gè)人的負(fù)擔(dān)降低了，但獲得實(shí)惠多了。
記者：您最近表示制度改革比單純找錢的作用更長(zhǎng)遠(yuǎn)。您認(rèn)為當(dāng)前還應(yīng)該盡快推進(jìn)哪些制度改革?
鄭秉文：我認(rèn)為，我國(guó)這么高的費(fèi)率都很難降下來(lái)，肯定不是因?yàn)槿卞X，所以不用四處找錢，缺的是制度的結(jié)構(gòu)性改革，是制度的管理出了問(wèn)題，問(wèn)題在內(nèi)部，不在外部，所以在外部找錢就必然忽略了內(nèi)部的制度改革，這才是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中真正應(yīng)該做的事情。
延伸閱讀：養(yǎng)老保險(xiǎn)改革頂層設(shè)計(jì)的關(guān)鍵問(wèn)題
養(yǎng)老保險(xiǎn)重新進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)的說(shuō)法已提出數(shù)年，改革進(jìn)展是否順利?不少學(xué)者認(rèn)為，今年是養(yǎng)老保險(xiǎn)改革至關(guān)重要的一年，養(yǎng)老保險(xiǎn)綜合改革新政策及新方案【全文】即民間所言的“頂層設(shè)計(jì)”也將在今年出臺(tái)。
2017年3月5日，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)在政府工作報(bào)告中，明確提出今年要 “穩(wěn)步推動(dòng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革，劃轉(zhuǎn)部分國(guó)有資本充實(shí)社�；稹薄ｋm然并沒(méi)有做詳盡的解釋，但也釋放了養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的關(guān)鍵信號(hào)。
當(dāng)前，中國(guó)正在經(jīng)歷全球規(guī)模最大、速度最快、持續(xù)時(shí)間最長(zhǎng)的老齡化過(guò)程。然而，中國(guó)的養(yǎng)老金體系卻存在結(jié)構(gòu)性的不平衡，包括政府、企業(yè)及個(gè)人間的養(yǎng)老責(zé)任劃分亟待理順;企業(yè)年金的覆蓋率仍然較低;養(yǎng)老金的市場(chǎng)化投資運(yùn)營(yíng)體系尚待完善等等。這些都給負(fù)荷沉重的中國(guó)養(yǎng)老金體系，施加了重重挑戰(zhàn)。
養(yǎng)老保險(xiǎn)綜合改革新政策及新方案【全文】呼之欲出，但對(duì)于改革的細(xì)節(jié)，如養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌，基本養(yǎng)老金個(gè)人賬戶何去何從，養(yǎng)老金入市方案，延遲退休方案，養(yǎng)老保險(xiǎn)體系改革等等，仍然存在爭(zhēng)議，未來(lái)走向都備受關(guān)注。在中國(guó)，小到養(yǎng)老保險(xiǎn)的制度設(shè)計(jì)，大到整個(gè)社會(huì)保障制度的頂層設(shè)計(jì)，一直不夠清晰。這也是社保問(wèn)題層出不窮，以及制度的公平與效率備受爭(zhēng)議的源頭。
養(yǎng)老保險(xiǎn)綜合改革將走向何處?養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的設(shè)計(jì)又會(huì)有何變化?“老有所養(yǎng)”對(duì)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)提出何種要求?就此，記者專訪了全國(guó)人大常委會(huì)委員、中國(guó)社會(huì)保障學(xué)會(huì)會(huì)長(zhǎng)、中國(guó)人民大學(xué)教授鄭功成。
養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌從設(shè)立中央調(diào)劑金制度起步
記者：近來(lái)關(guān)于養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的探討一直不斷，今年社保領(lǐng)域會(huì)有什么大動(dòng)作嗎?養(yǎng)老保險(xiǎn)綜合改革新政策及新方案【全文】是否有望出臺(tái)?
鄭功成：今年是中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)改革至關(guān)重要的一年，養(yǎng)老保險(xiǎn)綜合改革新政策及新方案【全文】今年是一定要出臺(tái)的。該方案牽涉到制度的再定位和再完善。一旦它通過(guò)了，實(shí)施了，大家就可以理解中國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度到底是個(gè)什么制度。
記者：養(yǎng)老保險(xiǎn)基金全國(guó)統(tǒng)籌，從制度上來(lái)說(shuō)非常重要，它涉及了央地財(cái)權(quán)事權(quán)的劃分與平衡。對(duì)此，此前學(xué)界有聲音稱去年年底有望出臺(tái)方案，但實(shí)際上，目前其統(tǒng)籌水平不少還停留在地級(jí)，甚至縣級(jí)。這一方面的改革，目前存在怎樣的困難?
鄭功成：全國(guó)統(tǒng)籌的理想目標(biāo)是一步到位，那樣才能真正將淪為地方利益的制度安排恢復(fù)為國(guó)家利益與全民利益，才能真正解決好制度的公平問(wèn)題。十年前，我們提出應(yīng)當(dāng)盡快實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌時(shí)，地方利益還沒(méi)有“尾大不掉”，現(xiàn)在則成了一個(gè)重大問(wèn)題。一方面，有結(jié)余的省份基金越來(lái)越多，繳費(fèi)率還偏低，變成了地區(qū)的一個(gè)重大利益;而另一方面，以東北地區(qū)為例，基金收不抵支的規(guī)模越來(lái)越大，依靠本省力量完全無(wú)法解決�，F(xiàn)在若要一步到位地實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌，就意味著長(zhǎng)三角、珠三角地區(qū)多年來(lái)享有的偏低法定勞動(dòng)成本優(yōu)勢(shì)將會(huì)喪失，而東北地區(qū)的負(fù)擔(dān)則可以持續(xù)減輕了，這完全符合養(yǎng)老保險(xiǎn)制度公正與全國(guó)范圍內(nèi)的法定勞動(dòng)成本應(yīng)當(dāng)一致的要求，但因失衡的格局已經(jīng)積久成為相對(duì)固化的地方利益，一步到位實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌難度就很大。
記者：養(yǎng)老保險(xiǎn)基金全國(guó)統(tǒng)籌目前改革的進(jìn)展如何?
鄭功成：現(xiàn)在有一個(gè)比較調(diào)和、妥協(xié)的方案，即中央建立調(diào)劑金制度，各省都按照一定比例，把養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)上繳一部分給中央建立調(diào)劑金，再根據(jù)各省的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支狀況，進(jìn)行分配。調(diào)劑金的比例會(huì)越來(lái)越大，隨著時(shí)間推進(jìn)，最后變成全國(guó)統(tǒng)籌的安排。
以前我反對(duì)調(diào)劑金制度，因?yàn)槟遣皇钦嬲饬x上的全國(guó)統(tǒng)籌。那現(xiàn)在為什么贊成呢?因?yàn)榕c其追求現(xiàn)在無(wú)法一步到位的目標(biāo)，還不如支持盡快啟動(dòng)向目標(biāo)邁進(jìn)的步伐。這個(gè)調(diào)劑金制度的建立，應(yīng)當(dāng)是全國(guó)統(tǒng)籌終于起步了。它發(fā)出的明確信號(hào)是，基本養(yǎng)老金制度是國(guó)家制度、國(guó)家利益，不是地方制度、地區(qū)利益，更不應(yīng)當(dāng)是損害地區(qū)公平競(jìng)爭(zhēng)和影響勞動(dòng)力自由流動(dòng)的制度安排，它要?jiǎng)?chuàng)造的是全國(guó)范圍內(nèi)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度公平與法定勞動(dòng)成本公平的社會(huì)環(huán)境與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，它需要盡快回歸到創(chuàng)造并維護(hù)社會(huì)公平與競(jìng)爭(zhēng)公平的基礎(chǔ)性制度安排。
記者：2015年《基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資管理辦法》落地。此后到底，人社部正式啟動(dòng)了養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的投資運(yùn)營(yíng)實(shí)施工作。官方通報(bào)，首批與社保基金理事會(huì)簽約的有七個(gè)省，資金規(guī)模達(dá)到了3600億，資金劃撥也在陸續(xù)到位中。目前養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資運(yùn)營(yíng)狀況如何存在哪些困難?
鄭功成：全國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金結(jié)余已近4萬(wàn)億元，全國(guó)社會(huì)保障基金理事會(huì)管理的戰(zhàn)略儲(chǔ)備基金約2萬(wàn)億元，基金結(jié)余越來(lái)越多，必須要跟金融市場(chǎng)、資本市場(chǎng)有機(jī)結(jié)合起來(lái)，否則將是一個(gè)巨大的浪費(fèi)。目前投資不太順當(dāng)，進(jìn)展不大，還是和制度沒(méi)有統(tǒng)一密切相關(guān)。養(yǎng)老保險(xiǎn)基金很多還停留在縣、市級(jí)的統(tǒng)籌層面，所有權(quán)分散在地方，很難統(tǒng)一歸集調(diào)度，要進(jìn)行有效投資就存在諸多問(wèn)題。上世紀(jì)90年代有過(guò)教訓(xùn)，讓地方自己去投資，有時(shí)候投出去收不回來(lái)了，最后就要破產(chǎn)。
除了制度的變革，即要走向全國(guó)統(tǒng)籌，把基金歸集到省一級(jí)以外，金融環(huán)境也需要改善。如果金融市場(chǎng)是個(gè)投機(jī)市場(chǎng)，這筆巨大的資金進(jìn)去后，所扮演的角色就可能難以把握，就需要認(rèn)真掂量了。隨著基金積累越來(lái)越多，特別需要一個(gè)成熟的資本市場(chǎng)。我認(rèn)為，包括養(yǎng)老保險(xiǎn)基金在內(nèi)的社會(huì)保險(xiǎn)基金跟私人基金應(yīng)該不一樣，社保基金在資本市場(chǎng)不能低進(jìn)高拋，不能興風(fēng)作浪，而是應(yīng)該扮演長(zhǎng)期的戰(zhàn)略投資者，成為穩(wěn)定資本市場(chǎng)的重要角色，這不僅是這筆公共資金的責(zé)任，也是為了穩(wěn)定長(zhǎng)期的戰(zhàn)略投資回報(bào)，因?yàn)檫@筆基金是國(guó)家的、全民的長(zhǎng)期利益所在。
養(yǎng)老保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)如何完善
記者：中國(guó)的養(yǎng)老保障體系，是由基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、企業(yè)年金(職業(yè)年金)和個(gè)人儲(chǔ)蓄養(yǎng)老保險(xiǎn)等三個(gè)層次構(gòu)成的。然而，第二層次養(yǎng)老金的發(fā)展尚很落后，第三層次也尚未建立。要如何通過(guò)多層次的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，來(lái)確�；攫B(yǎng)老金的公平可持續(xù)?
鄭功成：養(yǎng)老保險(xiǎn)制度一定要多層次化，法定養(yǎng)老保險(xiǎn)構(gòu)成第一層次，其不可能滿足老年人養(yǎng)老的全部期望，還需要作為第二層次的企業(yè)或職業(yè)年金緊密配合，而處在第三層次的商業(yè)人壽保險(xiǎn)亦應(yīng)當(dāng)?shù)玫桨l(fā)展。假定三個(gè)層次相加是百分之百的替代率，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的替代率就宜控制在40%左右，它能保證退休老人在任何時(shí)候的基本生活來(lái)源。然后，第二層次有20%-30%左右的替代率，前兩者加起來(lái)為70%左右了，晚年生活應(yīng)該是有質(zhì)量的。如果政策再鼓勵(lì)其參加商業(yè)壽險(xiǎn)，老年生活將不會(huì)因?yàn)橥顺鰟趧?dòng)崗位而受到任何影響。因此，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度深化改革的一項(xiàng)重要任務(wù)就是做好多層次化的頂層設(shè)計(jì)，在設(shè)計(jì)中對(duì)各個(gè)層次進(jìn)行準(zhǔn)確定位并明確不同的政策，否則，按照目前這種狀況，大家都把希望寄托在基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度上，這個(gè)制度是要壓垮的，其他層次也不可能發(fā)展起來(lái)。
記者：目前，中國(guó)的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)采取的是“統(tǒng)賬結(jié)合”模式，包括統(tǒng)籌賬戶和個(gè)人賬戶。但由于養(yǎng)老制度轉(zhuǎn)軌中未充分繳費(fèi)的成本沒(méi)有補(bǔ)償，很多地方用個(gè)人賬戶的錢彌補(bǔ)轉(zhuǎn)軌成本，造成了個(gè)人賬戶的“空賬”。對(duì)此，目前業(yè)內(nèi)存在做實(shí)個(gè)人賬戶，和采取名義賬戶的不同意見(jiàn)。做小做實(shí)個(gè)人賬戶改革的未來(lái)走向目前是否有明確的規(guī)劃?個(gè)人賬戶的確認(rèn)是一個(gè)基礎(chǔ)且重要的決策，在養(yǎng)老保險(xiǎn)綜合改革新政策及新方案【全文】中，這一方面的改革會(huì)有何種進(jìn)展?
鄭功成：對(duì)當(dāng)前職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶的問(wèn)題現(xiàn)在有兩點(diǎn)分歧。
第一個(gè)問(wèn)題是到底是做大還是做小?我認(rèn)為理想的方案是完全取消這一層次的個(gè)人賬戶，如果基于制度慣性、減少震蕩也可以暫時(shí)維持現(xiàn)狀，但絕對(duì)不能再形擴(kuò)大。因?yàn)榛攫B(yǎng)老保險(xiǎn)的全部功能是要給人們一個(gè)穩(wěn)定的安全預(yù)期，這種預(yù)期只能建立在互助共濟(jì)的基礎(chǔ)之上，如果把基本養(yǎng)老保險(xiǎn)都變成個(gè)人賬戶的話，短期不見(jiàn)其利，長(zhǎng)期必會(huì)禍害無(wú)窮。可以降低第一層次的替代率，因?yàn)榈诙⒌谌龑哟味际莻�(gè)人賬戶，第一層次給的“定心丸”恰恰不是個(gè)人賬戶，而是互助共濟(jì)。這應(yīng)該是社保學(xué)界絕大多數(shù)人的一個(gè)基本共識(shí)，是遵循這一制度客觀規(guī)律與基本常識(shí)的共識(shí)。
第二個(gè)問(wèn)題是在保留個(gè)人賬戶的條件下，要不要做實(shí)。當(dāng)初實(shí)行個(gè)人賬戶制度時(shí)，是基于做實(shí)的考慮，即自己為自己未來(lái)的養(yǎng)老能夠預(yù)存一筆資金。但實(shí)踐證明這條路走不通。如果說(shuō)一代人，既要支付上一代人的養(yǎng)老金，又要“真金白銀”為自己節(jié)約出養(yǎng)老金，那是一種雙重負(fù)擔(dān)，不僅對(duì)這一代人不公平，在實(shí)際上也是做不到的。我一直認(rèn)為這一制度的創(chuàng)始國(guó)?德國(guó)經(jīng)驗(yàn)最值得借鑒，其現(xiàn)收現(xiàn)付制就是最理想的方案，因此，我認(rèn)為不要再做實(shí)個(gè)人賬戶了，我們只需要把戰(zhàn)略儲(chǔ)備基金做好，到支付高峰的時(shí)候，可以適當(dāng)彌補(bǔ)就行了。
立足社區(qū)盡可能幫助老年人居家養(yǎng)老
記者：綜合改革新政策及新方案【全文】的出臺(tái)，是否也意味著養(yǎng)老保險(xiǎn)制度頂層設(shè)計(jì)的進(jìn)一步完善?
鄭功成：養(yǎng)老保險(xiǎn)綜合改革新政策及新方案【全文】只是養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的頂層設(shè)計(jì)，針對(duì)老齡社會(huì)的快速發(fā)展，我們還希望拿出能夠真正解決好“老有所養(yǎng)”的頂層方案，它至少應(yīng)當(dāng)同時(shí)包括養(yǎng)老金制度與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)。
記者：截至2015年底，中國(guó)60歲及以上的老年人口為2.22億人，已經(jīng)占到了總?cè)丝诘?6%。老齡化日益嚴(yán)重。您也提到“老有所養(yǎng)”需要頂層設(shè)計(jì)，光有養(yǎng)老金不行，還需要養(yǎng)老服務(wù)。近年來(lái)，養(yǎng)老服務(wù)業(yè)市場(chǎng)放開(kāi)訊息不斷。目前養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展存在哪些問(wèn)題?
鄭功成：對(duì)于養(yǎng)老服務(wù)業(yè)來(lái)說(shuō)，現(xiàn)在面臨兩個(gè)問(wèn)題。一個(gè)是供給總量不足。面對(duì)以億計(jì)的老年人，養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的規(guī)模仍然沒(méi)有跟上。盡管十二五期間在快速發(fā)展，但現(xiàn)在總量依然十分有限，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的床位包括社區(qū)的床位加起來(lái)才600多萬(wàn)張。 為增加總量，政府還應(yīng)當(dāng)加大投入力度，更重要的是要真正調(diào)動(dòng)市場(chǎng)資源。為此，前年對(duì)《老年人權(quán)益保障法》進(jìn)行了專門(mén)的修訂。增加了經(jīng)營(yíng)性即營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，即允許民間資本進(jìn)來(lái)也有一些收益。
第二是供給結(jié)構(gòu)存在問(wèn)題。調(diào)查表明，在現(xiàn)有的600多萬(wàn)張床位中，接近一半處于閑置狀況，這意味著目前對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的投資至少是低效的，相當(dāng)一部分是無(wú)效的。因此，養(yǎng)老服務(wù)供需之間的結(jié)構(gòu)性矛盾，已經(jīng)成為困擾養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的一大矛盾。“十三五”期間，國(guó)家已經(jīng)調(diào)整了養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展政策取向。現(xiàn)在主導(dǎo)立足社區(qū)，居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)，把機(jī)構(gòu)養(yǎng)老從過(guò)去的作依托，甚至支撐，回歸到了“補(bǔ)充”。
記者：下一步，養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展還需要如何完善?有哪些政策需要細(xì)化?
鄭功成：各類調(diào)查顯示，我國(guó)的老人更愿意在家里養(yǎng)老。發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)一定要尊重老年人的意愿，要立足社區(qū)盡可能地幫助老年人在家中養(yǎng)老。此外，在宏觀政策取向上，一定要將政府的公共資源和市場(chǎng)資源、社會(huì)資源有機(jī)協(xié)同和整合。下一步，就是在具體的地方政策實(shí)施上，也要服從這些宏觀政策取向。
首先，要像人口普查一樣扎扎實(shí)實(shí)地調(diào)查城鄉(xiāng)老年人的現(xiàn)狀和意愿，并以為依據(jù)制度本地的養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展規(guī)劃。若缺乏調(diào)查，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的建立仍然會(huì)脫節(jié)，結(jié)構(gòu)性矛盾還會(huì)進(jìn)一步加深。
其次，要細(xì)化政策措施，使之更具針對(duì)性，真正追求精準(zhǔn)服務(wù)。例如，一些成熟的社區(qū)可能沒(méi)有空地來(lái)建造社區(qū)養(yǎng)老設(shè)施，那就涉及到社區(qū)中廢舊房屋的利用問(wèn)題。我一直主張要出臺(tái)國(guó)家層面的政策。例如，有些社區(qū)里的小學(xué)，可能因?qū)W生越來(lái)越少而關(guān)閉了，這些學(xué)校為什么不能轉(zhuǎn)變?yōu)轲B(yǎng)老院?這里涉及到一個(gè)政策問(wèn)題，由于學(xué)校是屬于教育部門(mén)管的資產(chǎn)，養(yǎng)老院則歸屬民政系統(tǒng)管理。但這些資產(chǎn)都屬于國(guó)有資產(chǎn)、公共資產(chǎn)，是否可以出臺(tái)政策將他們歸結(jié)起來(lái)統(tǒng)籌使用。我認(rèn)為不要輕易占用新的土地資源，要把閑置或廢舊的校舍、廠房、居民設(shè)施等充分利用起來(lái)。目標(biāo)就應(yīng)該如此，哪怕不能一步到位，也可以一步一步推進(jìn)，這樣，養(yǎng)老服務(wù)業(yè)也會(huì)健康發(fā)展。
記者：剛剛談到的都是養(yǎng)老保險(xiǎn)的頂層設(shè)計(jì)，那么社保的頂層設(shè)計(jì)應(yīng)該怎么理解?
鄭功成：談了養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的頂層設(shè)計(jì)，其實(shí)還需要對(duì)整個(gè)社會(huì)保障制度進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，它可以分為三個(gè)層面。最高層面，是將社會(huì)保障放到國(guó)家治理體系去定位，社保應(yīng)當(dāng)像財(cái)政、金融一樣，明確其在整個(gè)國(guó)家治理體系中的科學(xué)定位，賦予其特定的功能和職責(zé)。次高層則是針對(duì)基本的或大的保障系統(tǒng)進(jìn)行統(tǒng)籌設(shè)計(jì)，明確救助、保險(xiǎn)、福利及服務(wù)的結(jié)構(gòu)與功能，并進(jìn)行合理的資源配置，這屬于中觀層面，甚至包括“老有所養(yǎng)”的制度體系安排也屬于中觀層面。微觀層次就是對(duì)具體的制度安排進(jìn)行設(shè)計(jì)，剛才談的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度綜合改革新政策及新方案【全文】實(shí)際上還是微觀層面的，只是因?yàn)檫@個(gè)制度太重要的而使其處于特殊重要的地位。
社保降費(fèi)仍有空間
記者：近年來(lái)，為給企業(yè)減負(fù)，企業(yè)社保繳費(fèi)費(fèi)率連連下調(diào)。但不少民營(yíng)企業(yè)仍表示減負(fù)效果不明顯，費(fèi)率仍有下調(diào)空間。對(duì)此，您怎么看?
鄭功成：對(duì)企業(yè)的社保繳費(fèi)，要辯證地看待。
一方面，我國(guó)企業(yè)的名義繳費(fèi)率在世界范圍內(nèi)肯定是很高的，沒(méi)有哪個(gè)國(guó)家的養(yǎng)老保險(xiǎn)，單位要繳納到20%的比例的。德國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建立100多年了，勞資雙方加起來(lái)目前的費(fèi)率還不到20%，才百分之十九點(diǎn)多。
另一方面，企業(yè)實(shí)際繳費(fèi)率在國(guó)內(nèi)各地的情況又不一樣。在東北地區(qū)，工資水平不高，可能企業(yè)繳費(fèi)的實(shí)際費(fèi)率就接近名義費(fèi)率，是“實(shí)打?qū)崱钡母哔M(fèi)率。但在珠三角、長(zhǎng)三角地區(qū)，可能企業(yè)繳費(fèi)的實(shí)際費(fèi)率大大低于名義費(fèi)率，企業(yè)負(fù)擔(dān)實(shí)際并不重。以廣東有些地方為例，過(guò)于企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)率為6%左右，現(xiàn)在則是12%、13%左右，且并非按照實(shí)際工資收入繳納。再以浙江省為例，企業(yè)的養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)率不是20%，而是14%，且不是按照實(shí)打?qū)嵉墓べY收入進(jìn)行繳納的，而是按照社會(huì)平均工資的65%來(lái)繳納的，實(shí)際上打了兩個(gè)折扣，只相當(dāng)于員工工資總額的百分之九點(diǎn)多，這樣的費(fèi)率在世界范圍內(nèi)并不算高。
所以，名義繳費(fèi)率偏高，但實(shí)際繳費(fèi)各地不一，企業(yè)負(fù)擔(dān)有輕有重。而這影響到企業(yè)的用工成本，這種狀況是不公平的。在浙江省，或者在深圳，企業(yè)用百分之八九個(gè)點(diǎn)，就可以完成法定的勞動(dòng)成本;而在黑龍江、遼寧省，企業(yè)則要承擔(dān)20%的全額費(fèi)率。這當(dāng)然扭曲了整個(gè)投資環(huán)境，也給社會(huì)公正與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境造成了雙重?fù)p害。長(zhǎng)三角地區(qū)、珠三角地區(qū)的實(shí)際費(fèi)率很低，不存在負(fù)擔(dān)不起一個(gè)新的制度的情況。但對(duì)于東北老工業(yè)基地，則難以為繼。所以，我們大的取向是要降低整個(gè)的企業(yè)社保繳費(fèi)費(fèi)率。
記者：您提到，大的取向仍是要降低整個(gè)的企業(yè)社保繳費(fèi)費(fèi)率。但以養(yǎng)老保險(xiǎn)基金為例，其收支風(fēng)險(xiǎn)也在不斷擴(kuò)大。那么，如何在保障基金運(yùn)行安全的情況下，為社保降費(fèi)率留出空間?
鄭功成：降低社保企業(yè)繳費(fèi)費(fèi)率，有幾個(gè)選擇。
其一，是盡快實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金全國(guó)統(tǒng)籌，如果養(yǎng)老金制度能夠變?yōu)槿珖?guó)統(tǒng)籌，費(fèi)率自然可以下調(diào)。今年我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)基金總量結(jié)余是六萬(wàn)多億，這個(gè)結(jié)余量說(shuō)明基金是收大于支的。我認(rèn)為沒(méi)有必要結(jié)余這么多。
第二，擴(kuò)大社保覆蓋面�，F(xiàn)在還有一兩億的產(chǎn)業(yè)工人實(shí)際沒(méi)有參保。他們主要是農(nóng)民工。如果把這群人納入?yún)⒈Ｈ巳海U費(fèi)人數(shù)則會(huì)變多，基金收支的分母就會(huì)變大，享受待遇的人這個(gè)分子相對(duì)就會(huì)顯得小，降費(fèi)率就會(huì)出現(xiàn)空間。
第三，國(guó)有資本劃轉(zhuǎn)社保基金。對(duì)此，業(yè)界已經(jīng)形成了共識(shí)，但還一直沒(méi)有付諸實(shí)施。必須要有大量資金補(bǔ)充進(jìn)來(lái)，才能降低費(fèi)率。這是個(gè)既定方針，現(xiàn)在面臨的是如何把它落實(shí)的問(wèn)題。
第四，財(cái)政要到位。目前財(cái)政應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任還未到位。財(cái)政部門(mén)對(duì)社�；饓毫Υ嬖谠絹�(lái)越大的擔(dān)心，主要是擔(dān)心將來(lái)完全負(fù)擔(dān)不了。實(shí)際上，如果真的把財(cái)政理順了，還應(yīng)該有一部分的增長(zhǎng)空間。那么，財(cái)政多負(fù)擔(dān)一個(gè)點(diǎn)，企業(yè)費(fèi)率就可以降低一個(gè)點(diǎn)。
第五，對(duì)基金結(jié)余進(jìn)行合理投資。這么多結(jié)余要進(jìn)行投資，投資是有收益的。投資所產(chǎn)生的收益越大，降低費(fèi)率的空間就越大。
第六，延遲退休年齡。盡管延遲退休年齡不完全是為養(yǎng)老金考慮，但它卻是對(duì)于延緩養(yǎng)老金支付的高峰，延緩基金壓力有幫助。
這些措施一采用，企業(yè)社保繳費(fèi)費(fèi)率自然有降低的空間。因此，社保的進(jìn)一步降費(fèi)不是沒(méi)有可能，而是大有可能。費(fèi)率降下去后，就為護(hù)理保險(xiǎn)的生長(zhǎng)提供了空間。所以，降費(fèi)率的過(guò)程，也是進(jìn)一步優(yōu)化社會(huì)保險(xiǎn)制度結(jié)構(gòu)的過(guò)程。
延遲退休年齡何往?
記者：此前官方消息曾表示，漸進(jìn)式延遲退休年齡政策將在報(bào)經(jīng)中央同意后向社會(huì)征求意見(jiàn)，預(yù)計(jì)于2017年正式推出。但目前這方面還沒(méi)有具體出臺(tái)的時(shí)間表。延遲退休年齡的政策目前進(jìn)展如何?
鄭功成：延遲退休年齡是一個(gè)既需要積極又需要穩(wěn)妥的政策，應(yīng)該遵循小步漸進(jìn)的原則。始終沒(méi)能出臺(tái)，也是因?yàn)檎麄�(gè)養(yǎng)老保險(xiǎn)綜合改革新政策及新方案【全文】，是互相牽扯在一起的。要把這一個(gè)政策調(diào)整的因素和養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌，和個(gè)人賬戶的做實(shí)或做空等方案，捆綁在一起考慮。所以需要成熟的考慮和充分的論證。
今年綜合改革新政策及新方案【全文】應(yīng)該要出臺(tái)。這樣，在延退方面，也會(huì)對(duì)大家有一個(gè)清晰的預(yù)告。人社部不單是預(yù)告了今年要推出方案，更預(yù)告了推出五年后才開(kāi)始實(shí)施。即使開(kāi)始實(shí)施，也將遵循小步漸進(jìn)的原則，一年延遲幾個(gè)月的退休年齡。
記者：延遲退休年齡不完全是為養(yǎng)老金考慮。您可以具體談?wù)勥@項(xiàng)政策的制定和研究背后的原因嗎?
鄭功成：延退并非是為了單純解決養(yǎng)老金的收支問(wèn)題。雖然延遲退休年齡對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金來(lái)說(shuō)會(huì)有所幫助，但這種幫助不是減少老年人的支出水平，而只是延緩支付高峰的到來(lái)，它同時(shí)需要考慮其他一些同等重要的因素。
首先，現(xiàn)代人的壽命在不斷延長(zhǎng)，應(yīng)當(dāng)重新規(guī)劃人的生命周期。我國(guó)的人均壽命已達(dá)到76歲了，上海地區(qū)達(dá)到了83歲，況且還會(huì)繼續(xù)延長(zhǎng)，再沿用60多年前定的退休年齡顯然會(huì)損害代際公平，也不利于人生發(fā)展規(guī)劃，造成人力資本的浪費(fèi)。
其次，勞動(dòng)力供需結(jié)構(gòu)正在發(fā)生深刻變化。我們的勞動(dòng)力供給峰值已經(jīng)過(guò)去了，近幾年每年凈減少三四百萬(wàn)的適齡勞動(dòng)人口。根據(jù)現(xiàn)行的退休年齡，在十三五期間，預(yù)計(jì)要減少6000萬(wàn)左右的適齡勞動(dòng)人口。所以雖然現(xiàn)在看起來(lái)勞動(dòng)力仍然過(guò)剩，但十年后情況會(huì)大不相同。同時(shí)，無(wú)論是老年人、還是兒童所需要的社會(huì)化服務(wù)的需求量都在持續(xù)大幅度增大，這方面服務(wù)需要大量就業(yè)人口。因此，從長(zhǎng)期的勞動(dòng)力供求關(guān)系來(lái)考慮，確實(shí)需要漸進(jìn)地推進(jìn)退休年齡的延遲。
此外，還有社會(huì)公平問(wèn)題。以女性為例，女工、清潔工等是反對(duì)延退的，但對(duì)于女干部、女知識(shí)分子、女白領(lǐng)來(lái)說(shuō)，她們中有很多人不愿意過(guò)早退休，而是希望與男性一樣地享有同等的發(fā)展機(jī)會(huì)與工作周期，所以，從性別平等和社會(huì)公正的角度出發(fā)，部分女性的退休年齡延遲是合理的。
這些因素表明，延遲退休年齡是一個(gè)需要綜合考慮多種因素的戰(zhàn)略行動(dòng)，作為戰(zhàn)略行動(dòng)，只要目標(biāo)既定，就要積極穩(wěn)妥地付諸行動(dòng)。當(dāng)前需要做的工作是要明確預(yù)告，讓勞動(dòng)者有明確的預(yù)期。
