為應(yīng)對(duì)人口老齡化，我國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度由現(xiàn)收現(xiàn)付制向基金制轉(zhuǎn)變，現(xiàn)收現(xiàn)付制形成的隱性債務(wù)卻逐漸顯性化，規(guī)模相當(dāng)大，作為承擔(dān)主體，政府應(yīng)積極面對(duì)歷史問題。
為了應(yīng)對(duì)人口老齡化，各國政府紛紛改變養(yǎng)老金的籌資模式，從現(xiàn)收現(xiàn)付制向基金制轉(zhuǎn)變，實(shí)行個(gè)人賬戶，強(qiáng)化個(gè)人的責(zé)任，我國從1997年起也正式確立了“統(tǒng)賬結(jié)合”的基金制養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。
由于養(yǎng)老保險(xiǎn)籌資模式的轉(zhuǎn)變，在現(xiàn)收現(xiàn)付制下形成的養(yǎng)老保險(xiǎn)隱性債務(wù)逐漸顯性化。養(yǎng)老保險(xiǎn)隱性債務(wù)是指籌資模式由現(xiàn)收現(xiàn)付制轉(zhuǎn)到完全積累或部分積累的基金制而產(chǎn)生的轉(zhuǎn)制成本，主要包括：一是“老人”(新制度實(shí)施前已離退休人員)的養(yǎng)老金;二是“中人”(新制度實(shí)施前的在崗職工)個(gè)人賬戶“視同繳費(fèi)年限”的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金債務(wù)。
養(yǎng)老保險(xiǎn)隱性債務(wù)的現(xiàn)狀
養(yǎng)老保險(xiǎn)隱性債務(wù)在世界上是一個(gè)普遍現(xiàn)象，有些國家還相當(dāng)嚴(yán)重。世界銀行的數(shù)據(jù)表明，有多個(gè)國家的養(yǎng)老金隱性債務(wù)超過了GDP的100%，波蘭和烏拉圭等國的養(yǎng)老金隱性債務(wù)甚至超過了GDP的200%，克羅地亞竟高達(dá)350%(表1)。
在我國，對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)隱性債務(wù)規(guī)模的估算，不同的機(jī)構(gòu)、部門和學(xué)者的研究結(jié)果存在較大的分歧(表2)，其中隱性債務(wù)最小為1.8萬億元，最大接近12萬億元。
估算養(yǎng)老保險(xiǎn)隱性債務(wù)的規(guī)模是一件十分復(fù)雜的工作，在不同的精算假設(shè)下(如對(duì)利率和工資增長(zhǎng)率等選取的不同等)，造成了對(duì)這一問題在估算結(jié)果上的巨大差異。但是，至少有一點(diǎn)可以肯定，其規(guī)模巨大，需以數(shù)以萬億元計(jì)。
養(yǎng)老保險(xiǎn)隱性債務(wù)的轉(zhuǎn)制成因
養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的籌集方式，可以分為基金制和現(xiàn)收現(xiàn)付制兩類。現(xiàn)收現(xiàn)付制是下一代為上一代繳費(fèi)，根據(jù)當(dāng)期支出需要組織收入，本期征收，本期使用;基金制是由個(gè)人在其年輕時(shí)按一定比例自我積累形成的、以個(gè)人賬戶形式保有的養(yǎng)老基金，用以保障其自身年老時(shí)的基本經(jīng)濟(jì)生活安全。
養(yǎng)老保險(xiǎn)隱性債務(wù)的轉(zhuǎn)制成因主要是由于養(yǎng)老金籌資模式從現(xiàn)收現(xiàn)付制向基金制轉(zhuǎn)變，出現(xiàn)了養(yǎng)老金繳費(fèi)的代際斷層，造成“老人”和“中人”的個(gè)人賬戶沒有積累，無法按照基金制養(yǎng)老保險(xiǎn)制度“自我積累、自我保障”的基本原則獲得養(yǎng)老金，然而由于他們已經(jīng)對(duì)舊的養(yǎng)老制度做出自己的貢獻(xiàn)，擁有(現(xiàn)在和將來)獲得養(yǎng)老金的權(quán)利，這樣就產(chǎn)生了基金的籌集和支付的實(shí)際情況與其基本原則之間的矛盾，形成了在基金制養(yǎng)老保險(xiǎn)體制下國家對(duì)“老人”和“中人”的某種負(fù)債，也就是隱性債務(wù)。一般來說，“新人”(新制度實(shí)施后參加工作人員)不存在隱性債務(wù)。
從20世紀(jì)60年代到80年代，我國實(shí)行企業(yè)養(yǎng)老，采取現(xiàn)收現(xiàn)付制，這段時(shí)間是我國養(yǎng)老保險(xiǎn)隱性債務(wù)的主要積累期。后來我國進(jìn)行了養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革，1997年，國務(wù)院頒布了《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》，明確實(shí)行基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的部分積累基金模式，“統(tǒng)賬結(jié)合”。由于1997年前實(shí)行現(xiàn)收現(xiàn)付制，“老人”和“中人”在過去的傳統(tǒng)制度下沒有養(yǎng)老金的繳費(fèi)積累，所以他們也就無法憑借現(xiàn)在的個(gè)人賬戶領(lǐng)取養(yǎng)老金。老職工沒有個(gè)人賬戶積累，而僅靠社會(huì)統(tǒng)籌部分根本無法保障他們的基本經(jīng)濟(jì)生活，再加上有些企業(yè)采取各種手段逃避或拖延繳費(fèi)，社會(huì)統(tǒng)籌部分相應(yīng)減少，于是，不得不依靠當(dāng)前基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中的繳費(fèi)積累來支付目前退休職工的養(yǎng)老金，用社會(huì)統(tǒng)籌基金向個(gè)人賬戶透支就成為必然，養(yǎng)老金隱性債務(wù)便產(chǎn)生了。待二、三十年后，“中人”和“新人”退休后卻無法兌現(xiàn)個(gè)人賬戶的積累，一旦贍養(yǎng)率和替代率達(dá)到一定的比例限度時(shí)，隱性債務(wù)的危機(jī)就會(huì)暴發(fā)。
顯然，隱性債務(wù)會(huì)影響在基金制養(yǎng)老保險(xiǎn)制度下養(yǎng)老金支付的順利進(jìn)行，因此必須得以妥善解決。
養(yǎng)老保險(xiǎn)隱性債務(wù)的體制成因
養(yǎng)老保險(xiǎn)隱性債務(wù)的體制成因主要是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，由于實(shí)行低名義工資，本應(yīng)屬于勞動(dòng)力再生產(chǎn)的一部分必要?jiǎng)趧?dòng)費(fèi)用上交了國家，形成了國有資產(chǎn)，這其中就包勞動(dòng)力再生產(chǎn)所需的養(yǎng)老金，這部分必要?jiǎng)趧?dòng)費(fèi)用就是國家對(duì)職工的隱性債務(wù)。
新中國成立后，我國實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，大力發(fā)展資本密集型的重工業(yè)，如鋼鐵、軍工、汽車、機(jī)械制造等，在短時(shí)間內(nèi)建立了比較完備的工業(yè)體系，假若靠當(dāng)時(shí)正常的資本積累，我國根本無法實(shí)現(xiàn)。于是我國長(zhǎng)期實(shí)行低工資、低消費(fèi)、高積累的政策，企業(yè)利潤(rùn)全部上交國家，其中就包括職工的養(yǎng)老金，然后由國家財(cái)政統(tǒng)一集中投資，形成了現(xiàn)有的國有資產(chǎn)，也就是說，在目前全國國有資產(chǎn)當(dāng)中有相當(dāng)一部分是老職工的養(yǎng)老金的積累。
既然職工把必要?jiǎng)趧?dòng)費(fèi)用的一部分出讓給國家，由國家集中使用和管理這筆風(fēng)險(xiǎn)基金(包括職工的養(yǎng)老保險(xiǎn)金)，職工養(yǎng)老金劃為國家所有，風(fēng)險(xiǎn)也應(yīng)國家承擔(dān)，這是一種隱形契約。根據(jù)權(quán)利與義務(wù)、風(fēng)險(xiǎn)與收益對(duì)等的原則，國家作為風(fēng)險(xiǎn)主體，有權(quán)占有和使用這筆風(fēng)險(xiǎn)資金，而職工作為非風(fēng)險(xiǎn)主體，則有權(quán)獲得穩(wěn)定的養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇和形成合理的預(yù)期收入。但是隨著我國由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)軌，養(yǎng)老保險(xiǎn)從現(xiàn)收現(xiàn)付制轉(zhuǎn)向基金制，政府單方面廢除了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的隱性契約，導(dǎo)致“老人”個(gè)人賬戶無資金積累，“中人”個(gè)人賬戶上資金積累嚴(yán)重不足。這筆由隱性契約所造成且需在一定時(shí)期支付的養(yǎng)老金費(fèi)用，通常不體現(xiàn)在政府公共部門財(cái)政狀況的評(píng)估中，而是隱含在當(dāng)前或未來的福利承諾中，形成了所謂的隱性債務(wù)。
從上述的分析看，我國政府才是養(yǎng)老保險(xiǎn)隱性債務(wù)的承擔(dān)主體。國家既然在“高積累，低消費(fèi)”的分配政策下從老職工身上獲取了資金，變成了國有資產(chǎn)，因此作為原有政策的制訂者和主要受益者，中國的隱性債務(wù)應(yīng)該主要由國家財(cái)政來負(fù)責(zé)解決。然而，目前財(cái)政部并沒有履行這一義務(wù)，而是將其轉(zhuǎn)嫁給社會(huì)保障的具體管理執(zhí)行部門
