新加坡是一個(gè)富有、高度國際化和快速老齡化的國家，也是世界上少數(shù)幾個(gè)把住房和養(yǎng)老都解決得很好的國家之一。在其經(jīng)濟(jì)、政治、文化和社會(huì)等因素的綜合作用下，新加坡在20世紀(jì)50年代中期創(chuàng)造性地建立了有別于國家福利型和自保公助型的中央公積金社會(huì)保障制度，“居者有其屋”和“養(yǎng)老有保障”成為其重要的制度標(biāo)簽。
新加坡在以房養(yǎng)老制度設(shè)計(jì)方面有著豐富、成熟的經(jīng)驗(yàn)，尤其是在保障性住房的出租和出售套現(xiàn)、“以大換小”的房屋置換以及房屋反向抵押貸款(也稱“倒按揭”)等方面特色明顯。這些制度設(shè)計(jì)為我國的以房養(yǎng)老試點(diǎn)提供了寶貴的經(jīng)驗(yàn)，特別是其中運(yùn)行較為成功的房屋反向抵押貸款。
在我國推動(dòng)以房養(yǎng)老，特別是“倒按揭”模式，面臨一系列懸而未決的難題，直接制約著以房養(yǎng)老業(yè)務(wù)的大規(guī)模開展。
首先，是老人根深蒂固的觀念問題。對于老人而言，以房養(yǎng)老模式與其所接受并深深扎根于其內(nèi)心深處的“養(yǎng)兒防老”存在嚴(yán)重的利益沖突，這種觀念在短期內(nèi)不可能得到消解。對于子女來講，傳統(tǒng)“孝”文化所帶來的深遠(yuǎn)影響在于，奉養(yǎng)父母被看作是子女天經(jīng)地義的義務(wù)。如果老人不接受子女的贍養(yǎng)，而將自己房產(chǎn)抵押給金融機(jī)構(gòu)以獲得養(yǎng)老金，這無疑會(huì)觸動(dòng)社會(huì)公眾的敏感神經(jīng)，子女可能受到社會(huì)輿論的指責(zé)甚至謾罵，這對于大部分子女而言是難以接受的。
其次，目前環(huán)境下開展以房養(yǎng)老的風(fēng)險(xiǎn)過高。從金融機(jī)構(gòu)所面臨的風(fēng)險(xiǎn)來講，房屋被抵押給金融機(jī)構(gòu)必然涉及到該房產(chǎn)的使用權(quán)年限問題，雖然我國法律規(guī)定房屋具有永久使用權(quán)，但土地使用權(quán)卻只有70年年限。當(dāng)老人將房屋抵押給金融機(jī)構(gòu)時(shí)，該房產(chǎn)的使用年限已然所剩無幾，房產(chǎn)的價(jià)值大打折扣。金融機(jī)構(gòu)將面臨房價(jià)下行和土地使用權(quán)可能被收回的雙重風(fēng)險(xiǎn)。相反，抵押人也面臨物價(jià)上漲、房產(chǎn)估價(jià)偏低、獲得的養(yǎng)老金數(shù)額顯著低于其房屋實(shí)際價(jià)值等風(fēng)險(xiǎn)。
最后，以房養(yǎng)老缺乏明確的法律指引，金融機(jī)構(gòu)的安全性難以保障�！耙苑筐B(yǎng)老”從2003年政府表示明確支持到2013年國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》已經(jīng)歷十年時(shí)間。在此期間，鮮見政府出臺(tái)相關(guān)的法律、法規(guī)，甚至“倒按揭”模式也受到社會(huì)廣泛質(zhì)疑，來自政府的支持僅限于鼓勵(lì)和提案。再加上“以房養(yǎng)老”屬于商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)模式，涉及銀行、保險(xiǎn)等多個(gè)金融機(jī)構(gòu)，而無法可依、國內(nèi)無先例可循和金融機(jī)構(gòu)各自為營的窘境，無形中降低了參與“倒按揭”金融機(jī)構(gòu)的安全性，社會(huì)的信任感也就大打折扣。
二戰(zhàn)以后，新加坡出現(xiàn)了一個(gè)嬰兒生育高峰，之后生育率持續(xù)降低，人口老齡化凸顯。1999年時(shí)其60歲以上人口達(dá)到23.5萬人，占總?cè)丝诘?%;預(yù)計(jì)到2030年，60歲以上人口會(huì)達(dá)到79.6萬人，占總?cè)丝诘?9%。
為了解決快速到來的老齡化和改善退休人員生活問題，政府實(shí)施了強(qiáng)制中央公積金制度，規(guī)定退休人員的個(gè)人公積金賬戶最低余額應(yīng)達(dá)到一定數(shù)額，并逐年遞增，2003年時(shí)個(gè)人賬戶就已達(dá)到8萬新元。但是經(jīng)過中央公積金局調(diào)查發(fā)現(xiàn)，個(gè)人賬戶余額存在不足情形，因此政府委派的工資檢討委員會(huì)提議發(fā)展“倒按揭”模式。在新加坡的以房養(yǎng)老模式中，反向抵押貸款只占較小比例，更多的人通過組屋的出租與出售套現(xiàn)和組屋“以大換小”置換套現(xiàn)實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老。1997年具有官方背景的私人保險(xiǎn)公司職總英康率先推出反向抵押貸款產(chǎn)品，但較為謹(jǐn)慎，表現(xiàn)在對投保人的要求較高。該款產(chǎn)品對借款人的資格要求為：新加坡公民或永久居民，年齡在60歲及以上;擁有私人房產(chǎn)且擁有權(quán)至少在70年以上;目前未被列入窮籍，也沒有牽涉任何公司;必須是其客戶等。
在最初的兩個(gè)月，職總英康共簽署了22筆住房反向抵押貸款合約，但好景不長，市場需求迅速下降。經(jīng)調(diào)查，下降的主要原因在于：一是該產(chǎn)品只面向私人房產(chǎn)的老年業(yè)主，而這部分人員較少;二是貸款合約缺乏“無追索權(quán)保證”條款，意味著合約到期時(shí)，貸款本息之和超過房屋價(jià)值時(shí)保險(xiǎn)公司可能向房產(chǎn)繼承人追償;三是老年房主擔(dān)心因長壽而被迫搬遷，致使無家可歸。另外，當(dāng)時(shí)新加坡樓市低迷，金融機(jī)構(gòu)也不愿意承擔(dān)房產(chǎn)低價(jià)波動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)。
針對這些問題，新政府適時(shí)調(diào)整策略，通過立法將反向抵押貸款市場由私人房產(chǎn)擴(kuò)大到公營房屋，并由政府為中小型公有住房提供保險(xiǎn);較大型的公營房屋也可納入，但政府并不向其提供保險(xiǎn)。另外，針對在合約中增加“無追索權(quán)保證”條款，到目前為止仍然還在探討中，如果被采納則有可能市場會(huì)再度活躍。
在華人占總?cè)丝诮^大多數(shù)的新加坡，不管是人們的傳統(tǒng)文化還是思維模式，與當(dāng)前中國都有著極為類似的地方，這種趨同為我們學(xué)習(xí)其有益經(jīng)驗(yàn)提供了基礎(chǔ)。探尋新加坡在住房反向抵押貸款方面的做法，至少可以提煉出以下三方面的啟示：
首先，制度設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)符合本國國情。新加坡的“以房養(yǎng)老”設(shè)計(jì)建立在其公營住房較多、人均收入水平較高基礎(chǔ)之上，僅把“倒按揭”作為一種適用于少數(shù)人的制度。雖然觀念依然制約著我國發(fā)展反向抵押貸款，但我們應(yīng)當(dāng)承認(rèn)“倒按揭”并非是針對所有人設(shè)計(jì)的，故觀念的因素并不具有絕對性。
其次，以房養(yǎng)老需要政府的必要引導(dǎo)，并合理發(fā)揮市場作用。新加坡政府全程參與了“倒按揭”的設(shè)計(jì)過程，并支持職總英康開展保險(xiǎn)活動(dòng)。同時(shí)，職總英康仍然被定位為市場競爭的私法人主體，政府并不直接參與該機(jī)構(gòu)的運(yùn)作。
最后，以房養(yǎng)老需要立法先行，做到規(guī)范指引。新加坡對土地的使用，對組屋的建造和買賣都有著明確的法律規(guī)定，甚至對于“倒按揭”也有立法跟進(jìn)，并非政府的隨心所欲。立法先行具有旗幟與標(biāo)桿作用，如果沒有立法的規(guī)范指引，很難想象社會(huì)公眾會(huì)對這樣的金融產(chǎn)品充滿信心。因此，當(dāng)我們在開展“倒按揭”時(shí)，要立足于法律、法規(guī)先行，給社會(huì)公眾以充分的心理預(yù)期。其實(shí)，新加坡以房養(yǎng)老的經(jīng)驗(yàn)表明了這樣的價(jià)值取向，即法律應(yīng)充分肯定“倒按揭”模式的價(jià)值，將以房養(yǎng)老作為養(yǎng)老制度的重要組成;同時(shí)，又不能否認(rèn)國家建立的養(yǎng)老保險(xiǎn)才是實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老的真正主力。因而，以房養(yǎng)老制度始終是也只能是對我國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度有益而必要的補(bǔ)充。
新加坡共有510萬人，60歲以上的老年人有11.73萬，占總?cè)丝诘?3%。在新加坡，55歲以上的老年人被稱為樂齡人士。作為一個(gè)非福利性國家，新加坡政府一向倡導(dǎo)國人自食其力，政府并不鼓勵(lì)父母留房給兒女，因?yàn)樾录悠乱呀?jīng)制定了年輕人可以自己買房的計(jì)劃。建屋發(fā)展局為年輕夫婦提供組屋(即組合房屋，簡稱組屋，由新加坡建屋發(fā)展局承擔(dān)建筑的樓房，為大部分人的住所)的購屋津貼，幫助他們獲得住房的“第一把鑰匙”;當(dāng)他們年老時(shí)，他們將獲得住房的“第二把鑰匙”，即各種從組屋套現(xiàn)的選擇，以確保他們在退休后仍然有收入來源。新加坡政府已陸續(xù)推出一系列通過住房套現(xiàn)的措施，為老年人解決“有房產(chǎn)，沒現(xiàn)金”的生活窘境。在擁屋率極高的新加坡，以房養(yǎng)老是常見的養(yǎng)老模式。
新加坡“以房養(yǎng)老”的多種形式
新加坡有三種形式的“以房養(yǎng)老”：一是通過出租部分或者全部居室來換取養(yǎng)老收入，二是通過“以大換小”獲得養(yǎng)老收入，三是平常所說的倒按揭，也就是反向。每種形式都與政府密切相關(guān)。前兩種主要針對新加坡政府出資建造的組屋，第三種則主要針對私人建造的商品房。新加坡“住房養(yǎng)老”的三種模式具體如下。
第一種是允許符合條件的組屋擁有者出租全部或者部分居室來換取養(yǎng)老收入。新加坡政府允許老年人通過出租整套組屋或組屋的某間空房獲得一定收入。國家發(fā)展部的一項(xiàng)最新調(diào)查顯示，新加坡有25.4萬年滿55歲的組屋屋主，占屋主總數(shù)的 30%，其中近八成已經(jīng)付清組屋貸款。在這些老年人中，出租整套組屋或某間空房的人約占總數(shù)的1/10。
第二種是老年夫婦可以將現(xiàn)有的較大面積的住房置換成較小面積的住房，通過“以大換小”獲得養(yǎng)老收入。對于一些原來居住在較大面積的退休夫婦來說，如果子女長大成人并且已經(jīng)搬到其他地方居住，老年夫婦可以將現(xiàn)有住房置換成面積較小的住房，以大換小后獲得的凈收入用作老年日常開支，或者投資一些風(fēng)險(xiǎn)小的產(chǎn)品來獲得收益。當(dāng)事人還可以根據(jù)經(jīng)濟(jì)狀況選擇一次性或者分步地完成住房的以大換小。
此外，20世紀(jì)90年代末，新加坡推出“樂齡公寓”計(jì)劃，即專門為獨(dú)居或只和老伴居住的老年人提供一種樂齡公寓，這類公寓通常面積在40平方米左右，價(jià)格低廉，一般只需五六萬新元即可購買。樂齡公寓一般都建在成熟社區(qū)內(nèi)，各種設(shè)施齊全完善，公共交通便利。此類公寓使用權(quán)一般為30年，可延長使用期但不能轉(zhuǎn)讓和繼承。
今年2月份，新加坡政府又開始正式實(shí)施“樂齡安居花紅計(jì)劃”。這一計(jì)劃鼓勵(lì)老年人賣掉現(xiàn)有大型組屋，搬到三房式或更小(相當(dāng)于兩居室或更小)的組屋或小型公寓，以領(lǐng)取樂齡安居花紅，這一花紅最多也可達(dá)2萬新元。不過大屋換小屋所得收益也須有一定數(shù)額填補(bǔ)老人的公積金退休戶頭，剩余部分則可全數(shù)提取現(xiàn)金。
第三種就是平常所說的倒按揭，也叫反向，主要是針對私人建造的商品房。在新加坡，60歲以上的老年人可以申請將房子抵押給有政府背景的公益性機(jī)構(gòu)或金融機(jī)構(gòu)，由這些機(jī)構(gòu)一次性或分期支付養(yǎng)老金。老人仍居住在自己的住房內(nèi)，待其去世后，房屋產(chǎn)權(quán)由這些機(jī)構(gòu)處置，抵押變現(xiàn)并結(jié)算利息，剩余的錢則交給其繼承人。
具有官方背景的職總英康保險(xiǎn)(放心保)合作社，早在1997年就率先向私人房地產(chǎn)業(yè)主推出了住房反向抵押貸款。由于該住房反向抵押貸款設(shè)計(jì)有追索權(quán)，所以存在著追討的隱患，即一旦貸款的本利和超過房屋價(jià)值，屋主或其繼承人就必須負(fù)擔(dān)超過部分的歸還，這會(huì)使屋主擔(dān)心由于長壽導(dǎo)致本利和超過貸款而被迫出售房屋。此外，該產(chǎn)品僅限于私人建造的商品住房，而在新加坡占比 80%以上的政府組屋不能參與住房反向抵押貸款。這些問題導(dǎo)致反向抵押貸款發(fā)揮的作用大大縮水。
從2006年3月開始，新加坡政府宣布將這一計(jì)劃擴(kuò)大到覆蓋新加坡八成居民人口的政府組屋市場。70歲至90歲之間的政府組屋屋主，可以通過職總英康的反向抵押貸款套現(xiàn)，每月領(lǐng)取生活費(fèi)，直至貸款期滿。貸款機(jī)構(gòu)會(huì)在貸款期滿或屋主去世之后，把房子賣掉，以索回貸款額，或讓申請者的家人還清貸款來取回屋子。
2009年，新加坡政府推出屋契回購計(jì)劃，即達(dá)到公積金最低存款提取年齡的老年人(現(xiàn)在為63歲)，只要家庭月收入不超過3000新元，并且名下沒有其他房產(chǎn)，他們就可以將所居住的二房或三房式組屋(相當(dāng)于一居室或兩居室)最后剩余屋契，賣給國家發(fā)展部下屬法定機(jī)構(gòu)建屋發(fā)展局套現(xiàn)，然后以30年租約繼續(xù)住在同一間組屋中。
新加坡“以房養(yǎng)老”存在的問題
盡管新加坡多樣的“以房養(yǎng)老”形式，滿足了不同層次公民的養(yǎng)老需求，但是“第二把鑰匙”尚在探索階段，還存在以下一些問題。
“樂齡安居花紅計(jì)劃”響應(yīng)者不多。一方面因?yàn)槔夏耆艘话悴惶敢膺h(yuǎn)離老鄰居、老朋友，搬離已經(jīng)非常熟悉的居住環(huán)境，另一方面也由于計(jì)劃的相關(guān)條例和手續(xù)過于復(fù)雜，參與者能拿到的現(xiàn)金不多。建屋局的數(shù)據(jù)顯示，迄今樂齡安居花紅計(jì)劃的申請者只有 23個(gè)，獲得批準(zhǔn)的有13個(gè)，社會(huì)反響較為平淡。
以市場為主導(dǎo)的“反向抵押貸款計(jì)劃”成效不顯著。2006年，“反向抵押貸款計(jì)劃”推出后并沒有像政府預(yù)期的那樣引起較大反響。據(jù)新加坡本地媒體《亞洲新聞臺(tái)》2007年3月報(bào)道說，經(jīng)過一年運(yùn)行，職總英康的反向抵押貸款計(jì)劃僅有10例成功簽約，本地三家主要銀行也基于暗淡的市場反應(yīng)，宣布放棄或推遲推出這一逆按揭產(chǎn)品。與美國、韓國等以政府出面擔(dān)保的“以房養(yǎng)老”不同，新加坡“反向抵押貸款計(jì)劃”是以保險(xiǎn)公司、銀行機(jī)構(gòu)主導(dǎo)的市場行為。私人金融機(jī)構(gòu)為保護(hù)自己利益開出的一系列條款，反向按揭不僅有金融貸款上的風(fēng)險(xiǎn)，還包括人的壽命、違約等方面的風(fēng)險(xiǎn)，比一般正向按揭的情況要復(fù)雜，這些都降低了老年人對“反向抵押貸款計(jì)劃”的熱度。
“屋契回購計(jì)劃”也缺乏吸引力。根據(jù)新加坡國家發(fā)展部6月份公布的數(shù)據(jù)，“屋契回購計(jì)劃”自2009年推出，只有474名申請者。因?yàn)檎?guī)定屋契套現(xiàn)的凈收益優(yōu)先填補(bǔ)公積金賬戶，剩余部分才能以現(xiàn)金形式提出，實(shí)際上對一些年長有宅但缺少現(xiàn)金來源的年長者，并沒有起到較好的套現(xiàn)作用。
雖然新加坡“以房養(yǎng)老”制度仍在探索中，但是多樣的“以房養(yǎng)老”形式作為國際經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。此外，需要指出的是：所有采取“以房養(yǎng)老”的發(fā)達(dá)國家，都擁有由公共財(cái)政支持的良好基本養(yǎng)老服務(wù)體系，“以房養(yǎng)老”只是一種補(bǔ)充性的養(yǎng)老選擇。
