暢談20年來(lái)最具體、力度最大的公車(chē)改革
從1993年的東莞市沙田鎮(zhèn)率先嘗試取消領(lǐng)導(dǎo)干部公務(wù)用車(chē)算起，至今逾二十年。公車(chē)改革先后在全國(guó)多地試點(diǎn)，但始終未曾取得實(shí)質(zhì)性的成功。
車(chē)改試點(diǎn)級(jí)別低、標(biāo)準(zhǔn)不同、遭遇阻力大、易倒退等問(wèn)題，使公車(chē)改革處于雷聲大雨點(diǎn)小的狀態(tài)。持續(xù)的“車(chē)輪上的腐敗”飽受公眾詬病。
十八大以來(lái)，“八項(xiàng)規(guī)定”和《黨政機(jī)關(guān)厲行節(jié)約反對(duì)浪費(fèi)條例》等一系列規(guī)定均對(duì)公車(chē)管理作出了明確要求，成為本輪公車(chē)改革的前奏。
本月16日，*辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于全面推進(jìn)公務(wù)用車(chē)制度改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》和《中央和國(guó)家機(jī)關(guān)公務(wù)用車(chē)制度改革新政策及新方案【全文】》，并率先從中央和國(guó)家機(jī)關(guān)推進(jìn)車(chē)改。公車(chē)改革大幕全面拉開(kāi)。
被視為20年來(lái)最具體的本次車(chē)改，規(guī)定的范圍是中央和國(guó)家機(jī)關(guān)在編在崗司局級(jí)及以下工作人員，和地方地廳級(jí)及以下工作人員。
但上述文件也給予了地方上一定的操作彈性，提出如“確因環(huán)境所限和工作需要不便參改的，允許以適當(dāng)集中形式提供工作用車(chē)實(shí)物保障，但須嚴(yán)格規(guī)范管理，不得再領(lǐng)取公務(wù)交通補(bǔ)貼”。
這場(chǎng)車(chē)改戰(zhàn)役是否能夠最終取得公眾的信任與認(rèn)可?處在風(fēng)暴中心的公務(wù)員又應(yīng)怎樣正視這次改革?為此，《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》專訪了中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)教授、湖北省統(tǒng)計(jì)局副局長(zhǎng)葉青，北京大學(xué)法學(xué)院副院長(zhǎng)王錫鋅教授和國(guó)家行政學(xué)院教授竹立家。
與大勢(shì)相吻合
第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)：在你看來(lái)，這次車(chē)改跟過(guò)去二十年的車(chē)改有什么不同?為什么我們可以相信這次公車(chē)改革會(huì)取得一個(gè)比較好的成果?
竹立家：首先，本輪改革最大的不同，就是改革氛圍比較好。不僅契合了反腐的高壓態(tài)勢(shì)，同時(shí)與國(guó)家改革的大勢(shì)吻合。其二，方案操作性較強(qiáng)、具體化程度較高。再次，改革本著社會(huì)化、市場(chǎng)化、貨幣化的原則，方向正確，在執(zhí)行方面阻力相對(duì)較小。第四，尺度適度，給予了地方改革空間，根據(jù)各地的不同情況上浮，這對(duì)于推動(dòng)改革實(shí)施非常有好處。
葉青：這次是改革力度(歷次公車(chē)改革中)最大的，從過(guò)去公車(chē)改革“由下至上”的方式發(fā)展為“由上至下”，從而增加車(chē)改力度。我對(duì)這次車(chē)改方案比較滿意。
值得一提的是，方案中明確，地方可以根據(jù)中央的標(biāo)準(zhǔn)上浮30%~50%。將中央車(chē)改和地方車(chē)改統(tǒng)籌起來(lái)，并考慮到地方干部的工作強(qiáng)度和客觀需要。因此，我認(rèn)為這是比較徹底的改革。
日?qǐng)?bào)：就公車(chē)改革而言，政府工作人員既是公車(chē)制度改革的執(zhí)行者，也是監(jiān)督者，同時(shí)在一定程度上，也是原有公車(chē)體制的既得利益者。如何實(shí)現(xiàn)自我削權(quán)、自我監(jiān)督呢?
王錫鋅：這主要是公開(kāi)的問(wèn)題，而不是自我監(jiān)督�？偨Y(jié)過(guò)去公車(chē)改革的問(wèn)題，主要問(wèn)題在于改革“內(nèi)部化”。但是現(xiàn)有的改革新政策及新方案【全文】，以車(chē)補(bǔ)標(biāo)準(zhǔn)為例，中央已經(jīng)設(shè)定了“游戲規(guī)則”，中央要監(jiān)督，這就并非自我監(jiān)督了。
其二，將改革的方案、推進(jìn)、結(jié)果都公開(kāi)，會(huì)形成廣泛的社會(huì)監(jiān)督;同時(shí)，完善機(jī)制、保障媒體和民眾實(shí)現(xiàn)監(jiān)督，打破改革暗箱操作的可能性。
竹立家：一方面，要重視公眾和公眾輿論的作用，使其在公車(chē)改革進(jìn)程、過(guò)程和效果等方面實(shí)現(xiàn)監(jiān)督。本輪公車(chē)改革的推動(dòng)，重要原因之一就在于公眾和公眾輿論的壓力而不得不做，同樣，下一步公車(chē)改革能否取得實(shí)效，公眾和公眾輿論是重要的監(jiān)督方。
另一個(gè)方面，內(nèi)部監(jiān)督同樣重要，例如紀(jì)委等監(jiān)督機(jī)構(gòu)要發(fā)揮作用，對(duì)一些頂風(fēng)而上、對(duì)中央公車(chē)改革陽(yáng)奉陰違，或者是打擦邊球的人或行為，堅(jiān)決查處。
葉青：從理論上來(lái)說(shuō)，公車(chē)改革如何改，應(yīng)該歸人大管轄范圍，由人大安排資金怎么用，所以它有權(quán)力來(lái)確定公車(chē)改革。
但我國(guó)的實(shí)際操作中，是由最高黨政機(jī)關(guān)來(lái)確定，即中央確定政策、地方執(zhí)行的方式，這就能解決一些監(jiān)督的問(wèn)題。過(guò)去地方制定車(chē)改方案，五花八門(mén)。而在“八項(xiàng)規(guī)定”之后，中央推出這一強(qiáng)有力的車(chē)改方案，具有很高權(quán)威性，要求從上到下貫徹下來(lái)。
車(chē)改難度在地方
日?qǐng)?bào)：盡管從文件上看，本次車(chē)改的力度大，為什么輿論仍有觀望情緒?原因有三：第一是執(zhí)行問(wèn)題，文件能否落到實(shí)處;第二是督導(dǎo)是否到位，是否有相應(yīng)的督導(dǎo)措施;第三是，一旦出現(xiàn)問(wèn)題，能否問(wèn)責(zé)，后續(xù)能否明確擔(dān)任問(wèn)責(zé)職能的機(jī)構(gòu)。對(duì)此，你有何建議?
王錫鋅：改革的綱要出臺(tái)后，大家有一些觀望或者一些質(zhì)疑，可以理解。但是要明確，所有的改革，都沒(méi)有旁觀者，不能抱著一種看熱鬧的心態(tài)看改革。
這次中央公車(chē)改革新政策及新方案【全文】有幾個(gè)特點(diǎn)。第一，改革的基本原則很明確，即節(jié)約公共財(cái)政;第二，改革新政策及新方案【全文】有具體措施，涉及車(chē)改的級(jí)別、涉及公車(chē)的范圍等都比較具體;第三有改革時(shí)間表。從這三個(gè)角度上講，改革的基本原則、具體措施、時(shí)間表都明確，所以應(yīng)該說(shuō)這次改革就力度來(lái)說(shuō)是非常大。
至于落實(shí)問(wèn)題，的確存在一些障礙，難度最主要在地方。根據(jù)方案的劃分，副部級(jí)以下都要取消一般的公務(wù)用車(chē)。但同時(shí)，方案也明確，“確因環(huán)境所限和工作需要不便參改的，允許以適當(dāng)集中形式提供工作用車(chē)實(shí)物保障”，這一彈性考慮到各地具體情況，尋求改革最快落實(shí)而不變味的途徑。
接下來(lái)首先要做的是，各省要出臺(tái)具體的細(xì)化方案。中央和地方情況有所差別，這一差別如何得到保證，使得方案既能滿足地方實(shí)際情況又能落實(shí)改革，考驗(yàn)地方政府的智慧。
葉青：目前只有方案和指導(dǎo)意見(jiàn)公布，而配套的措施，我認(rèn)為后續(xù)會(huì)很快出來(lái)。這一配套措施，可能會(huì)由中央機(jī)關(guān)來(lái)制定，地方沿用;也可能是各地紀(jì)委來(lái)制定，但不管誰(shuí)制定，在“八項(xiàng)規(guī)定”等一系列嚴(yán)厲的規(guī)定之下，應(yīng)該會(huì)有比較好的結(jié)果。
目前看，有幾個(gè)問(wèn)題比較敏感。第一，官員會(huì)不會(huì)拿超標(biāo)車(chē)補(bǔ)，這在審計(jì)、財(cái)政等監(jiān)督制度里應(yīng)該得以體現(xiàn);其二，公車(chē)取消后，有的人可能會(huì)找企業(yè)借車(chē)，我稱之為“私車(chē)公用”，應(yīng)該在制度建設(shè)上對(duì)這一情況加以防范。
“各自為政”難以持續(xù)
日?qǐng)?bào)：公車(chē)改革是為了杜絕車(chē)輪上的腐敗，前提應(yīng)該是不要影響政府的工作效率，但是在公車(chē)改革中涉及到公務(wù)員的自身利益，如何保障不影響公務(wù)人員的工作心態(tài)和效率?
王錫鋅：首先，中國(guó)公務(wù)員的心態(tài)本身是需要調(diào)整的，過(guò)去官民關(guān)系帶來(lái)了很多問(wèn)題，所以現(xiàn)在公務(wù)員本身需要調(diào)整。第二，信息越來(lái)越公開(kāi)，民眾監(jiān)督權(quán)、知情權(quán)等意識(shí)越來(lái)越強(qiáng)，這也構(gòu)成了對(duì)公權(quán)力的制約。第三，取消一般公務(wù)用車(chē)，并非不考慮公務(wù)員的實(shí)際需要，未來(lái)將采用車(chē)補(bǔ)，或者用車(chē)的社會(huì)化等方式來(lái)滿足必要需求，因此，公車(chē)改革對(duì)公務(wù)活動(dòng)不會(huì)產(chǎn)生很大影響。
竹立家：我認(rèn)為，后續(xù)還有措施或手續(xù)來(lái)規(guī)避可能出現(xiàn)的這類(lèi)問(wèn)題。在組織制度、績(jī)效考核等方面加以規(guī)定。大部分官員對(duì)公車(chē)改革還是擁護(hù)的，個(gè)別官員有消極怠工的情緒和行為，也會(huì)有應(yīng)對(duì)的措施。
日?qǐng)?bào)：回顧我國(guó)公車(chē)改革20年，在杭州、廣東等多地均有試點(diǎn)，但最終多以擱淺告終。2003年，全國(guó)政協(xié)委員關(guān)于公車(chē)改革的提案就引發(fā)熱議，由此出現(xiàn)了2004年前后的全國(guó)性公車(chē)改革高峰，但依然沒(méi)有取得好的成果。在你看來(lái)，過(guò)去20年的公車(chē)改革，哪些經(jīng)驗(yàn)值得本輪改革引以為鑒?
王錫鋅：這次公車(chē)改革與過(guò)去完全不同，過(guò)去試點(diǎn)主要是地方的自主行為。但全國(guó)是一個(gè)整體的系統(tǒng)，地方試點(diǎn)是局域性的，改革成果可能反彈，改革的標(biāo)準(zhǔn)也難以統(tǒng)一并推廣。事實(shí)上，地方公車(chē)改革的成功經(jīng)驗(yàn)比較少，最主要問(wèn)題就是地方存在“孤島效應(yīng)”。
舉例說(shuō)，一個(gè)地方試點(diǎn)，領(lǐng)導(dǎo)在此地參加車(chē)改拿了錢(qián)，其后再到別的地方又可以享受公車(chē)，既拿錢(qián)又有車(chē)。因此，將各地分隔開(kāi)的改革難以成功、效果比較差，這也是為什么我們過(guò)去一直呼吁公車(chē)改革必須要自上而下、進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，規(guī)定公車(chē)改革的范疇、改革標(biāo)準(zhǔn)、改革措施等。
這也是這次改革與過(guò)去最大的不同。頂層設(shè)計(jì)、自上而下，有明確的原則和具體措施等。
葉青：各個(gè)地方各自為政，改革層級(jí)比較低。根據(jù)現(xiàn)有的經(jīng)驗(yàn)，區(qū)域性、小范圍的公車(chē)改革很容易出現(xiàn)倒退。
現(xiàn)在方案確定按照官員級(jí)別發(fā)放車(chē)補(bǔ)，盡管很多人反對(duì)，但是各地基本采取了這個(gè)辦法，這次中央的改革也不例外。但是車(chē)補(bǔ)金額上，中央根據(jù)自己調(diào)研的結(jié)果最終確定了目前的“5”、“8”、“13”方案(科級(jí)以下每人每月500元，處級(jí)800元，司局級(jí)1300元)。
