2015事業(yè)單位人事改革蹣跚中破冰
今年5月中旬由國(guó)務(wù)院頒布的《事業(yè)單位人事管理?xiàng)l例》(以下簡(jiǎn)稱《條例》)規(guī)定，該《條例》今年7月1日起正式實(shí)施。這被外界看作是事業(yè)單位人事制度改革正式實(shí)施的節(jié)點(diǎn)。對(duì)于《條例》的出臺(tái)，人力資源和社會(huì)保障部部長(zhǎng)尹蔚民指出，《條例》是我國(guó)事業(yè)單位人事管理的第一部專門法規(guī)，標(biāo)志著我國(guó)事業(yè)單位人事管理進(jìn)入了法制化的新階段。有業(yè)內(nèi)人士稱，在《條例》出臺(tái)背后，對(duì)有關(guān)內(nèi)容的制定經(jīng)歷了超過10年的商討和博弈，而《條例》頒布只不過是國(guó)家事業(yè)單位人事制度改革的一個(gè)步驟，其他環(huán)節(jié)一步步施行還需要經(jīng)過漫長(zhǎng)的過程。
十年改革
“實(shí)際上，對(duì)事業(yè)單位人事制度管理政策制定影響最早的文件是中央辦公廳2000年頒發(fā)的《深化干部人事制度改革綱要》。”中國(guó)人事科學(xué)院事業(yè)單位人事管理研究室主任李建鐘回憶。
2000年6月經(jīng)中央辦公廳發(fā)布的《深化干部人事制度改革綱要》對(duì)黨政機(jī)關(guān)、國(guó)有企業(yè)和事業(yè)單位干部的人事制度改革提出了目標(biāo)和要求。在事業(yè)單位人事制度改革方面，提出推行聘用制度、建立和推行崗位管理制度、改革事業(yè)單位的收入分配制度以及建設(shè)高素質(zhì)的專業(yè)技術(shù)人才隊(duì)伍等要求。
2002年，國(guó)務(wù)院頒發(fā)了《關(guān)于在事業(yè)單位試行人員聘用制度意見》(國(guó)辦發(fā)〔2002〕35號(hào))(以下簡(jiǎn)稱《意見》)，并于2003年開始實(shí)施，這被認(rèn)為是出臺(tái)此次《條例》的基礎(chǔ)。而經(jīng)過10多年的商討，《條例》對(duì)《意見》的有關(guān)規(guī)定給以了細(xì)化和明確，成為未來事業(yè)單位人事制度改革的法律依據(jù)。
“在我看來，《條例》在《意見》基礎(chǔ)上推進(jìn)最明顯的一個(gè)地方，就是規(guī)定事業(yè)單位人員除特別情況外，必須簽訂聘用合同。”中國(guó)人民大學(xué)勞動(dòng)人事學(xué)院勞動(dòng)關(guān)系教研室主任李麗林分析，“這意味著事業(yè)單位聘用制從2002年以來的試行變成了正式實(shí)施。”
《條例》第八條規(guī)定，“事業(yè)單位新聘用工作人員，應(yīng)當(dāng)面向社會(huì)公開招聘。但是，國(guó)家政策性安置、按照人事管理權(quán)限由上級(jí)任命、涉密崗位等人員除外”。
李麗林認(rèn)為，《條例》的出臺(tái)，意味著今后事業(yè)單位解決人事招聘的基礎(chǔ)是聘任制。“這個(gè)法規(guī)體現(xiàn)了事業(yè)單位人事制度改革的總思路，不過，這只是改革中的一個(gè)步驟，未來的環(huán)節(jié)還很多，時(shí)間也可能很漫長(zhǎng)。”
從部門規(guī)章上升到政策法規(guī)
不過，李建鐘認(rèn)為《條例》的出臺(tái)有突破性的意義，其突破性就在于第一次對(duì)事業(yè)單位的人事管理制定了行政法規(guī)，使事業(yè)單位人事管理從此有了法律依據(jù)。
“2002年的《意見》，只是國(guó)務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)的來自當(dāng)時(shí)人事部的一個(gè)文件，只能算是一個(gè)部門規(guī)章。”李建鐘說，“此后長(zhǎng)達(dá)10多年的過程中，對(duì)涉及100多萬個(gè)事業(yè)單位，超過3000萬事業(yè)單位工作人員的管理，只依據(jù)一個(gè)政策性文件，顯然是有欠缺的。”
根據(jù)國(guó)家人力資源和社會(huì)保障部通報(bào)的數(shù)字，國(guó)內(nèi)事業(yè)單位逾111萬家，編制人員超過3153萬名。
李建鐘介紹，我國(guó)的法律有三個(gè)層次，分別是由全國(guó)人民代表大會(huì)以及人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)制定的法律、由國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)、由國(guó)務(wù)院各部門制定的部門規(guī)章或由地方政府制定的規(guī)章。
雖然事業(yè)單位是我國(guó)憲法規(guī)定的6類社會(huì)組織之一，也是我國(guó)民法通則規(guī)定的4類法人之一，但是工作人員身份、權(quán)利卻一直沒有足夠的法律保障和依據(jù)。
因?yàn)闆]有相應(yīng)的法律依據(jù)，大量涉及事業(yè)單位的糾紛不好處理。李建鐘舉例，一位在一所大學(xué)工作的人士因?yàn)檫`反大學(xué)規(guī)定而被開除，如果他對(duì)大學(xué)的處罰不服，糾紛處理就很難。
如果這位人士找勞動(dòng)仲裁機(jī)構(gòu)仲裁，勞動(dòng)仲裁機(jī)構(gòu)會(huì)以其單位屬事業(yè)單位不屬于自己管轄而拒絕，如果這位人士向法院提起訴訟，法院也因無法定性而感到棘手。
“無論是民事訴訟還是行政訴訟都不好受理，因?yàn)榇髮W(xué)不是國(guó)家行政機(jī)關(guān)，不能按照行政訴訟受理，但也不好按照民事訴訟管理，因?yàn)榇髮W(xué)是事業(yè)單位。”
李建鐘認(rèn)為，企業(yè)人員有《勞動(dòng)法》、公務(wù)員有《公務(wù)員法》管理，但是10多年時(shí)間里，對(duì)于事業(yè)單位編制人員尚沒有高于部門規(guī)章的法規(guī)來管理：“這次《條例》的出臺(tái)，讓事業(yè)單位編制人員有了第一部行政法規(guī)，便于保障他們的權(quán)利。”
聘用制有所突破
這次《條例》實(shí)施，對(duì)事業(yè)單位員工實(shí)行聘用制被社會(huì)各界看做一個(gè)亮點(diǎn)。不過事業(yè)單位聘用制改革實(shí)際上多年前就已經(jīng)開始了。
“說3000多萬事業(yè)單位工作人員統(tǒng)一簽訂聘用合同，這種說法是不準(zhǔn)確的。”李建鐘說，“對(duì)事業(yè)單位人員的聘用制改革從2003年開始，早就一點(diǎn)一點(diǎn)實(shí)施了，在《條例》實(shí)施之前，90%的事業(yè)單位編制人員已經(jīng)簽訂了聘用合同。”
國(guó)家科研最高研究機(jī)構(gòu)中國(guó)科學(xué)院，也早已開始要求員工簽訂聘用制合同。中國(guó)科學(xué)院科技政策與管理科學(xué)所管理創(chuàng)新與評(píng)估研究中心主任李曉軒介紹，從本世紀(jì)初甚至更早，中國(guó)科學(xué)院系統(tǒng)就開始和研究人員以及行政管理人員簽訂聘用合同，目前絕大多數(shù)員工早已簽過聘用合同。
“人員競(jìng)聘上崗可以讓科研單位更有效率、更有活力，但是，整個(gè)科研界并不只有科學(xué)院系統(tǒng)。”李曉軒說，“各個(gè)高校組成的教育系統(tǒng)更為龐大，同為事業(yè)單位的教育系統(tǒng)很多并沒有完全推廣聘任制，僅科學(xué)院體系采用聘任制并不能改變科研體系效率低的現(xiàn)狀。”
中科院系統(tǒng)下有100多所研究所，但是全國(guó)的高校超過1000所，而且一所高校的人員、規(guī)模遠(yuǎn)非一所研究所可比，如果國(guó)內(nèi)教育系統(tǒng)人事制度改革不完全啟動(dòng)，想讓科研人員充分流動(dòng)起來，讓科技人才更快脫穎而出就顯得很難。
不過，這次《條例》的出臺(tái)讓事業(yè)單位人員聘用制的模式更為清晰。
“《條例》中關(guān)于事業(yè)單位員工連續(xù)曠工超過15個(gè)工作日，或者一年累計(jì)曠工30個(gè)工作日，事業(yè)單位可以解聘的規(guī)定不算新規(guī)定，《意見》也有規(guī)定，甚至比這個(gè)還嚴(yán)格，要求分別是10個(gè)工作日和20個(gè)工作日。”李建鐘表示，在他看來，《條例》相對(duì)于《意見》的改動(dòng)主要在聘用期限和員工提出辭職的期限上。
在2002年出臺(tái)、2003年實(shí)施的《意見》中，規(guī)定聘用合同分為短期、中長(zhǎng)期和以完成一定工作為期限的合同，短期合同一般都在3年以下。“以往簽訂的聘用合同一般都在3年以下，現(xiàn)在改為簽訂3年以上的聘用合同，是為了保證事業(yè)單位人員的穩(wěn)定，給事業(yè)單位工作人員一個(gè)更好的工作環(huán)境，這是對(duì)事業(yè)單位工作人員規(guī)定一個(gè)特殊的地方，為企業(yè)員工制定的《勞動(dòng)法》就沒有類似規(guī)定。”李建鐘解釋。
另一個(gè)在員工聘用制上重要的改變，李建鐘認(rèn)為是第17條，員工欲辭聘可以提前30天書面通知事業(yè)單位，比以前的要求6個(gè)月大大縮短。
“無論是《意見》還是12月的《條例》征求意見稿上，都是將員工辭聘期限定為6個(gè)月，也就是說，事業(yè)單位員工辭職必須與單位協(xié)商一致，單位不同意的，需要等6個(gè)月后再次提出。”
由于《勞動(dòng)法》對(duì)企業(yè)員工、《公務(wù)員法》對(duì)公務(wù)員都規(guī)定提出辭職期限為30天，這就讓事業(yè)單位員工辭聘6個(gè)月的規(guī)定顯得不合理。李建鐘認(rèn)為，為了和企業(yè)員工、公務(wù)員保持一致，《條例》將期限縮短為30天。
李建鐘認(rèn)為，根據(jù)《條例》聘用制的相關(guān)規(guī)定，未來對(duì)于事業(yè)單位員工將嚴(yán)格考核制度，也將嚴(yán)格考勤制度，由此帶來進(jìn)一步細(xì)化的問題。
“今后可能會(huì)進(jìn)一步制定細(xì)化的法規(guī)，對(duì)停薪留職、保留檔案等現(xiàn)象進(jìn)行規(guī)范，這些不規(guī)范的現(xiàn)象將有可能減少或者消除，另外，關(guān)于合同管理、申訴和獎(jiǎng)勵(lì)的配套政策也會(huì)出臺(tái)。”
解決重大爭(zhēng)議的新提法
3000多萬事業(yè)單位在編員工中，最大部分是教育單位員工。“教育事業(yè)單位員工在其中所占比例應(yīng)該超過50%，其次是衛(wèi)生和文化，文化事業(yè)單位的改制正在進(jìn)行。”李建鐘說。
查閱國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的統(tǒng)計(jì)年鑒，可以看到教育業(yè)國(guó)有單位就業(yè)人員為1567萬人。而衛(wèi)生方面的事業(yè)單位編制人員居于第二。在中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒版上，可以看到當(dāng)年衛(wèi)生技術(shù)人員人數(shù)為718萬人，其中執(zhí)業(yè)醫(yī)師和執(zhí)業(yè)助理醫(yī)師279萬人，注冊(cè)護(hù)士278萬人。
《條例》第35條規(guī)定，“事業(yè)單位及其工作人員依法參加社會(huì)保險(xiǎn)，工作人員依法享受社會(huì)保險(xiǎn)待遇”。
“這也不是新規(guī)定，事業(yè)單位員工上社保也早就開始了，并不是一些媒體所說的現(xiàn)在才開始需要上社保。”人力資源和社會(huì)保障部一位人士稱，他表示，在大多教育以及科研單位，參加社保的應(yīng)繳金額早都已經(jīng)列在員工的工資單上了。
“我覺得，《條例》的一個(gè)重大突破，還在于解決人事爭(zhēng)議糾紛方面有所創(chuàng)新。”李建鐘說。
根據(jù)《條例》第38條規(guī)定，“事業(yè)單位工作人員對(duì)涉及本人的考核結(jié)果、處分決定等不服的，可以按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定申請(qǐng)復(fù)核、提出申訴”。
李建鐘認(rèn)為，這實(shí)際上是賦予了事業(yè)單位工作人員申訴權(quán)。他介紹，從2003年事業(yè)單位推行改革以來，很多人原本以為通過人事仲裁可以解決員工與事業(yè)單位的所有爭(zhēng)議，但實(shí)際上事業(yè)單位作為公共服務(wù)機(jī)構(gòu)，其內(nèi)容、管理的一些特殊性，有的爭(zhēng)議很難靠仲裁解決，因而提出了申訴的解決辦法。
國(guó)家對(duì)申訴有相關(guān)規(guī)定。事業(yè)單位員工如果對(duì)單位的處分表示不服的，可以先請(qǐng)?jiān)瓎挝粡?fù)核，如果對(duì)復(fù)核仍然不服，可以向主管部門提出申訴。
“這樣仲裁和申訴成為解決重大爭(zhēng)議的并行解決辦法。”李建鐘評(píng)價(jià)，“這符合《條例》所說的目標(biāo)，對(duì)事業(yè)單位員工進(jìn)行規(guī)范管理，以保護(hù)員工的利益。”
