養(yǎng)老金并軌是對機關(guān)事業(yè)單位工作人員實行和企業(yè)職工一樣的基本養(yǎng)老保險制度。
并軌必要性
(一)從根本上說退休養(yǎng)老金雙軌制與憲法和有關(guān)法律精神不相符。我國憲法第四十四條明確規(guī)定：“國家依照法律規(guī)定實行企業(yè)事業(yè)組織的職工和國家機關(guān)工作人員的退休制度。退休人員的生活受到國家和社會的保障�！卑凑找�(guī)定，企業(yè)事業(yè)組織的職工與國家機關(guān)工作人員在享受國家和社會的養(yǎng)老保障的權(quán)利上是完全平等的。而現(xiàn)行退休雙軌制卻對不同部門的退休人員執(zhí)行不同制度、不同標(biāo)準，給予差別化待遇，退休金收入差距十分懸殊，明顯侵犯了養(yǎng)老公平權(quán)。特別是由于實行退休養(yǎng)老金雙軌制，造成明顯的同工不同酬的不合理狀況，這些都是有違憲法精神的。人社部社會保障研究所所長何平在2009年答記者問時也對現(xiàn)行制度的合法性提出質(zhì)疑：“從法律的角度來講，機關(guān)、事業(yè)單位的養(yǎng)老保險制度應(yīng)該和企業(yè)一樣，個人應(yīng)該繳費，其他享受的條件和待遇支付的水平都應(yīng)該在一個統(tǒng)一的平臺上來制定�！倍F(xiàn)行雙軌制卻是企業(yè)繳費，機關(guān)不繳費;繳費者的退休金低，不交費的反而比繳費的高出幾倍，享受的條件和待遇支付的水平明顯不在一個平臺上。這種不合法規(guī)的狀況是不可能長期維持下去的，否則對社會造成的危害不可低估，實行養(yǎng)老金并軌是實現(xiàn)社會公平的需要，也體現(xiàn)了政府維護社會公平與和諧的決心。
(二)退休養(yǎng)老金雙軌制與全面小康社會的戰(zhàn)略目標(biāo)是相違背的。全面小康社會是要建設(shè)“惠及十幾億人口的更高水平的小康社會”，是要讓億萬人民群眾普遍受惠，共同富裕，共享改革發(fā)展成果。而貧富差距過大已經(jīng)是目前我國社會出現(xiàn)的重要問題之一，基尼系數(shù)早已接近0.5，遠超0.4的國際警戒線。解決這個問題的前提就必須建立合理有序的收入分配格局和養(yǎng)老保險制度，合理調(diào)整收入分配關(guān)系，使越拉越大的收入差距逐步縮小。而現(xiàn)行退休雙軌制在企業(yè)和機關(guān)事業(yè)單位分別實行兩種養(yǎng)老保險制度，對同類人員執(zhí)行雙重標(biāo)準，使退休金差距相差巨大。這無異于是為收入差距的繼續(xù)擴大加油添薪。照此發(fā)展下去，極有可能會形成退休養(yǎng)老待遇的兩極分化，出現(xiàn)退休金畸高畸低的不合理狀況。其結(jié)果只能實現(xiàn)少部分人的小康而不是全面小康，改革發(fā)展成果就會僅被少數(shù)人分享而與大多數(shù)人無緣，這與建設(shè)全面小康社會的宏偉目標(biāo)是完全相背離的。
(三)退休養(yǎng)老金雙軌制不利于社會公平原則和社會穩(wěn)定。雙軌制破壞了按勞分配的平等分配權(quán)。造成貢獻相同而收入懸殊的局面。其實質(zhì)不是按勞分配，而是按部門分配，按等級分配。在這種制度下，自己掏腰包“買保險”的企業(yè)職工相對只得到很低的退休金，而“分文不掏”的機關(guān)事業(yè)單位職工卻得到高于前者幾倍的退休金。企業(yè)職工作為國家物質(zhì)財富的直接生產(chǎn)者、國家財政收入的主要創(chuàng)造者，他們的退休金卻處于相對偏低的水平，這顯然是有違社會公平正義原則的。而自從退休養(yǎng)老金雙軌制形成以來，社會上關(guān)于是否廢除退休養(yǎng)老金雙軌制的爭論就沒停止過。近幾年，隨著黨和政府對社會保障愈加重視，企業(yè)退休人員對雙軌制表現(xiàn)出更強烈的不滿情緒，要求廢除退休雙軌制的呼聲越來越高。對此如不能及時妥善解決，將增加社會不穩(wěn)定因素，對社會的和諧穩(wěn)定造成威脅。
(四)退休養(yǎng)老金雙軌制不利于全社會人才的優(yōu)化配置。退休養(yǎng)老金雙軌制阻礙全社會人才的優(yōu)化配置。其具體體現(xiàn)在兩個方面。一方面造成全社會的人才傾向于退休福利非常好的機關(guān)事業(yè)單位，這就出現(xiàn)了在公務(wù)員考試中“千軍萬馬過獨木橋”的慘烈場面，每年報考公務(wù)員考試的人數(shù)屢創(chuàng)新高，而相當(dāng)一部分民營企業(yè)卻找不到其緊缺的人才。另一方面機關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)作為兩個并行的沒有聯(lián)系的軌道，人才很難在相互之間進行流動，這就導(dǎo)致了機關(guān)事業(yè)單位的職工要么呆在機關(guān)事業(yè)單位，要么為了進企業(yè)放棄以前的積累從零開始繳納社會養(yǎng)老保險。這對哪一方來說都非常的不公平。對國家和社會發(fā)展而言，如果這個問題不能解決，人才就不能各盡其用，不能實現(xiàn)全社會人才的優(yōu)化配置，也就不利于經(jīng)濟社會的發(fā)展。
規(guī)劃方案
養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌已列入“十二五”規(guī)劃，在《決定》中，對養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌的表述為“實現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌”，相對于“推進”、“研究”等詞，“實現(xiàn)”一詞更表現(xiàn)出政府落實此項改革的力度。
養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌這一政策目標(biāo)雖然已經(jīng)提出多年，但是連省級統(tǒng)籌也沒能完全實現(xiàn)。2012年社�；饘徲媹蟾嬷酗@示，截至2011年底，全國有17個省尚未完全達到省級統(tǒng)籌的“六統(tǒng)一”標(biāo)準。
省級統(tǒng)籌以及全國統(tǒng)籌的主要阻力，在于央地之間的利益博弈。金維剛指出，2012年養(yǎng)老保險基金結(jié)余2.4萬億，但一半以上集中在東部幾個省市，中西部許多地區(qū)出現(xiàn)養(yǎng)老金收支缺口，需要中央財政轉(zhuǎn)移支付進行發(fā)放。
在有些地區(qū)基本養(yǎng)老保險基金收支失衡，需要中央大量補助的同時，經(jīng)濟發(fā)達省份則形成了超過千億元的養(yǎng)老保險基金結(jié)余，卻由于未實現(xiàn)全國統(tǒng)籌，中央不能調(diào)劑使用。
在養(yǎng)老保險補助方面，多年來也形成了地方依賴中央的格局，2010年中央和地方兩級財政對基本養(yǎng)老保險的補助資金為1851億元，其中中央財政占86%。
中國人民大學(xué)社會保障研究中心受國家發(fā)改委委托，目前正在草擬養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌方案。該中心副主任楊立雄對《財經(jīng)國家周刊》記者表示，方案最大的難點，在于采用什么樣的方法，既能減少發(fā)達地區(qū)對于“被統(tǒng)籌”的阻力，照顧其利益，同時又能讓欠發(fā)達地區(qū)受益，并保證他們的征繳積極性，避免完全依靠中央轉(zhuǎn)移。
在實現(xiàn)全國統(tǒng)籌時，應(yīng)在中央建立調(diào)劑金，讓有結(jié)余的省份拿出一部分放到中央形成基金，然后這個基金就可以用來分配到養(yǎng)老保險基金虧空比較嚴重的省份。
不要把所有的基金結(jié)余都收到中央來，那樣發(fā)達地區(qū)就沒有積極性。也不能讓不發(fā)達的省份就等著中央發(fā)錢，應(yīng)當(dāng)要調(diào)動起自己征收養(yǎng)老金的積極性�！梆B(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌，關(guān)鍵就是設(shè)立好激勵機制�！�
統(tǒng)籌的另一層含義，是以財政為主，統(tǒng)一個人所得稅和社會養(yǎng)老保險的個人繳費，形成國民養(yǎng)老金。如此，即使由于收入過低而沒有繳納養(yǎng)老保險的人，也能夠得到一份基礎(chǔ)養(yǎng)老金，其本質(zhì)相當(dāng)于新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險、城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險，但是其水平會進一步提高。
解決方案
全國統(tǒng)籌
“我們各方面的制度漏洞太多，社會保險方面的制度漏洞太多，如果我們不把這些制度的漏洞堵上，提供一些有約束，有激勵的機制的安排，包括管理的方式，給多少錢也會吃光�！痹谡匍_的中國發(fā)展高層論壇上，財政部部長樓繼偉表示。
社保資金沒有形成全國統(tǒng)籌、投資保值體系不健全、事業(yè)單位改革拖后腿等問題，一直是社保體制難以跨越的障礙，彌補這些缺陷的直接辦法就是財政補貼。
以2011年為例，企業(yè)職工養(yǎng)老保險基金當(dāng)期結(jié)余約為4000億元，但當(dāng)年養(yǎng)老金財政補貼2200多億，還有1800億元的非正常繳費收入。如果剔除財政補貼和非正常繳費收入，正常繳費只能僅僅抵消支出。
由于地區(qū)之間養(yǎng)老金結(jié)余情況不同，發(fā)達地區(qū)如廣東等地盈余巨大，絕大部分西部地區(qū)仍處于收不抵支的狀態(tài)，主要依靠財政補貼。
養(yǎng)老金尚未實現(xiàn)全國統(tǒng)籌，廣東等省份的余額，不能轉(zhuǎn)移給西部收不抵支的省份，財政必須要拿出兩千多億來補貼分割的養(yǎng)老制度，主要流向那些當(dāng)期收不抵支的省份。
“這兩千億看起來補貼了西部省份，但本質(zhì)上是補貼給了養(yǎng)老保險制度本身，實際上是留在了少數(shù)幾個盈余大戶省，年復(fù)一年存在下去的。”社科院世界社保研究中心主任鄭秉文表示。
長期以來社保重融資補貼，輕投資保值增值的管理方式，使得補貼從1998年的24億到2011年的2272億;從占GDP的0.03%到0.42%，結(jié)余中，相當(dāng)一部分來自于財政補貼。
一方面是財政累計對收不抵支地區(qū)萬億元補貼，另一方面，發(fā)達地區(qū)社保金躺在銀行內(nèi)縮水。沒有解決保值增值問題，銀行利率跑不贏CPI，就意味著社保資金一直在縮水，而且養(yǎng)老金的基數(shù)越大，縮水越多。
據(jù)相關(guān)人士透露，按照方案設(shè)計，在提高社保統(tǒng)籌層次上，將逐步實現(xiàn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌，基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌。
2012年，全國社會保險基金滾存結(jié)余達到3.6萬多億元，業(yè)內(nèi)人士預(yù)計，到2013年末將達到4.09萬多億元。社�；鹨�(guī)模日益巨大，如果不通過改革填補自身的漏洞，未來財政對社保補貼力不從心。
“國家一定要加快這一制度的全國統(tǒng)籌步伐，為基金集中管理并有效投資創(chuàng)造條件，盡快制定專門的投資法律或法規(guī)，否則，基金貶值的風(fēng)險將持續(xù)擴張。這就是我為什么一直在呼吁重視基金貶值問題的原因。”全國人大常委、中國人民大學(xué)社保研究中心主任鄭功成表示。
根據(jù)財政部預(yù)算報告，在社�；鹄塾嫿Y(jié)余增加的同時，2013年全國社�；甬�(dāng)期收支結(jié)余將比2012年下降1000億，據(jù)相關(guān)人士介紹，主要是企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險金收支結(jié)余的下降，養(yǎng)老金的支付額將大幅增長。
無論是養(yǎng)老還是醫(yī)療，很多事業(yè)單位包括機關(guān)的社會保險制度改革正在推進，人員與企業(yè)職工一樣參加了各類社會保險。
隨著社保標(biāo)準的提高和改革的不斷推進，“雙軌制”終將合并統(tǒng)一。2013年的中央預(yù)算安排中，社會保障和就業(yè)支出繼續(xù)增長，按照10%左右的標(biāo)準繼續(xù)提高企業(yè)退休人員基本養(yǎng)老金水平，為不同制度下的養(yǎng)老金并軌，打下基礎(chǔ)。
“從長遠看，由政府財政補貼的社保制度不可持續(xù)，各個參數(shù)都需要調(diào)整，否則將存在嚴峻的財務(wù)風(fēng)險，必須改革�！编嵄谋硎尽�
據(jù)悉，在調(diào)整企業(yè)社保制度的同時，解決雙軌制方案的關(guān)鍵，在于如何實現(xiàn)企業(yè)與機關(guān)事業(yè)單位各項社會保險制度的有效銜接，實現(xiàn)新老制度的平穩(wěn)過渡。
根據(jù)國務(wù)院2015年發(fā)布《關(guān)于機關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革的決定》后，各省份陸續(xù)出臺實施辦法，對繳費和待遇、改革的范圍、改革前后待遇銜接、基金管理、養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)、職業(yè)年金等政策進行了明確。
根據(jù)安排，機關(guān)及參公管理單位、行政類、公益一類二類事業(yè)單位及其編制內(nèi)的工作人員參加機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險。單位按本單位參加機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險工作 人員的個人繳費工資基數(shù)之和的20%、個人按本人工資收入的8%繳費。同時建立職業(yè)年金制度，個人、單位分別按基本養(yǎng)老保險繳費基數(shù)的4%、8%繳費，全 部計入職業(yè)年金個人賬戶。
此外，各地實施意見對于改革范圍也作出界定。要求按照機關(guān)事業(yè)單位編制管理規(guī)定確定參保人員范圍，編制外人員應(yīng)依法參加企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險。對于編制管理不規(guī)范的單位，要先按照有關(guān)規(guī)定進行清理規(guī)范，待明確工作人員身份后再納入相應(yīng)的養(yǎng)老保險制度。
對于資金的籌集問題，各地的方案表述基本一致，均要求積極調(diào)整和優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，加大社會保障資金投入，確�；攫B(yǎng)老金按時足額發(fā)放，同時為建立職業(yè)年 金制度提供相應(yīng)的經(jīng)費保障。云南等地更進一步明確，機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革所需財政資金，納入同級財政預(yù)算，按行政隸屬關(guān)系和現(xiàn)行經(jīng)費保障渠道解 決。
不過，由于各地實際情況的差別和省級以下地區(qū)具體貫徹意見擬訂進度的不同，啟動改革實施工作的時間也將有所差別。
值得注意的是，本次改革實行“老人”老辦法、“中人”中辦法、“新人”新辦法。相對于“新人”(辦法實施后參加工作的)和“老人”(本辦法實施前為編制內(nèi) 工作人員且已經(jīng)退休的)，改革前參加工作、改革后退休且累計繳費年限滿15年的“中人”的待遇如何過渡成為社會關(guān)注的焦點。
對此，各地實施辦法均明確提出，在發(fā)給基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金的基礎(chǔ)上，依據(jù)“視同繳費年限”長短發(fā)給過渡性養(yǎng)老金。不過，對于過渡性養(yǎng)老金的具體計發(fā)等問題，一些地區(qū)尚未給出具體過渡辦法，未來或?qū)⒘硇兄贫ā?/p>
事實上，在城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度建立過程中，相關(guān)政策也作出了過渡期的安排，對改革中的“中人”，從社會統(tǒng)籌基金中支付過渡性養(yǎng)老金。目前隨著“中人”逐漸退休、“新人”越來越多，過渡性的政策安排逐步弱化，新制度逐漸居于主體地位，體現(xiàn)了平穩(wěn)過渡的改革方針。
對此，專家表示，通俗來講，“中人”退休后待遇將由基礎(chǔ)養(yǎng)老金、個人賬戶養(yǎng)老金、職業(yè)年金和過渡性養(yǎng)老金四部分組成。并軌時職工的年齡越大，在其實際領(lǐng)到 的退休金中，基本養(yǎng)老金占到的比例就越小，過渡性養(yǎng)老金占到的比例就越大�！案母锊皇且货矶�，畢竟有很多人在機關(guān)工作多年，如果一下退休金少很多，可能 會引發(fā)社會問題，同時也會給改革帶來更大阻力。職業(yè)年金和過渡性養(yǎng)老金可以充當(dāng)平滑劑的作用，填平改革前后養(yǎng)老金待遇鴻溝，實現(xiàn)平穩(wěn)過渡�！鄙鲜鰧＜艺f。
人社部社會保障研究所所長金維剛認為，過渡期結(jié)束后，“中人”養(yǎng)老待遇會因人而異，但是差距不會太大。因為到時候不僅職工的基本養(yǎng)老保險個人賬戶有了一定 的繳費積累，而且養(yǎng)老金還隨著待遇調(diào)整機制會不斷上調(diào)，再加上累積的職業(yè)年金，幾項相加之后的養(yǎng)老金絕對額可能還會增加。
對于過渡期的時間究竟有多長的問題，多地在實施辦發(fā)中提出設(shè)立10年過渡期，并在過渡期內(nèi)實行新老待遇計發(fā)辦法對比，“保低限高”。如北京市提出，過渡期 內(nèi)，新辦法(含職業(yè)年金待遇)計發(fā)待遇低于老辦法待遇標(biāo)準的，按老辦法待遇標(biāo)準發(fā)放，保持待遇不降低，新辦法計發(fā)待遇高于老辦法待遇標(biāo)準的，超出的部分分年度按比例予以限制。
未來隨著改革推進，各類人群的養(yǎng)老待遇也將平穩(wěn)過渡。過去機關(guān)事業(yè)單位人員退休待遇與 職務(wù)職級關(guān)聯(lián)較大，今后新人退休待遇更多地會與工資水平、基金運營等因素發(fā)生關(guān)聯(lián)，制度公平的實現(xiàn)將為以后進一步消除待遇差距提供可能性，并為最終實現(xiàn)養(yǎng) 老金待遇公平化奠定基礎(chǔ)。
財政埋單
從五個方面推動機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險“雙軌制”改革，一是統(tǒng)賬結(jié)合，二是實行單位和個人繳費，三是改革基本養(yǎng)老金計發(fā)辦法，四是改革基本養(yǎng)老金待遇調(diào)整辦法，五是建立職業(yè)年金。
2008年初，國務(wù)院通過了《事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革試點方案》，確定在山西、上海、浙江、廣東和重慶5省市先期開展試點工作。2009年1月，人社部正式公布了《事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革新政策及新方案【全文】》，對這項改革路徑給出清晰勾畫。
近6年過去，由于受多重因素限制，各試點省市進展緩慢。
一位接近決策層的人士對《財經(jīng)國家周刊》記者表示，過去幾年，一直是人社部一家主要倡導(dǎo)和推動這項改革，其他部委并沒有太多實質(zhì)性的回應(yīng)。
在上一輪地方改革試點中，并沒有明確改革后養(yǎng)老金水平是否變化，只籠統(tǒng)提到要建立職業(yè)年金，沒有具體細節(jié)和收入彌補措施。
此項改革的目標(biāo)是將80%-90%的養(yǎng)老金替代率下調(diào)至50%左右。養(yǎng)老金替代率是指勞動者退休時的養(yǎng)老金領(lǐng)取水平與退休前工資收入水平之間的比率，是衡量勞動者退休前后生活水平差異的基本指標(biāo)之一。
上述接近人社部的人士表示，未來的改革新政策及新方案【全文】重在轉(zhuǎn)機制，而非降待遇，改革可能需要財政的大力支持，來適當(dāng)調(diào)整公務(wù)員和事業(yè)單位職工工資水平，彌補因個人繳費而增加的支出，維持改革前后職工的基本生活水平。
改革新政策及新方案【全文】還包括，同步推進機關(guān)和事業(yè)單位的養(yǎng)老保險改革，以免造成機關(guān)和事業(yè)單位職工之間的群體分化和新的社會不公;并且要將機關(guān)和事業(yè)單位職工納入統(tǒng)一的職工基本養(yǎng)老保險制度;機關(guān)事業(yè)單位的基本養(yǎng)老保險繳納，也按照企業(yè)職工的模式推進，應(yīng)明確是由用人單位和職工雙方依法繳費。
延遲退休
延遲退休政策的信號一經(jīng)釋放，就引發(fā)這樣那樣的爭論�！霸黾悠D苦崗位工作人士的工作時長”、“加劇就業(yè)緊張形勢”等反對聲音迭起。但不少社保專家認為，隨著人均壽命不斷增長、受教育年限持續(xù)提高，延遲退休是維系養(yǎng)老金制度正常運轉(zhuǎn)的必然選擇。
《決定》為上述爭論給出了基調(diào)，提出研究制定漸進式延遲退休年齡政策，這也是這項政策第一次寫進中央文件。
參保人延遲一年退休，中國可減少養(yǎng)老金支出490億元，并可增加繳費230億元，相當(dāng)于多收入720億元，如果推遲5年退休，就能增加3500億元，按照2011年全國平均水平計算，足夠支付2000萬人一年的養(yǎng)老金。
所謂漸進式延遲退休年齡有三方面內(nèi)容，第一是有一個預(yù)告期，提前幾年告知社會;第二要分步驟，可能會考慮從現(xiàn)在規(guī)定的退休年齡最低的群體開始;第三，要“邁小步”，以“一年提高幾個月”這樣的方式，一步一步來，用較長的一段時間逐步完成平滑過渡。
推行延遲退休政策的第一步，應(yīng)先對提前退休的現(xiàn)象予以規(guī)范。
現(xiàn)行男性60歲退休、女干部和科技人員55歲退休，以及女工人50歲退休的政策，是從1951年起開始實行的。在過去多年，為配合國有企業(yè)改革和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整，國家先后出臺了一系列提前退休政策，最低標(biāo)準是女性40歲便可以辦理提前退休。
人社部門的數(shù)據(jù)顯示，中國居民的實際退休年齡比法定年齡還要低不少。由于現(xiàn)實中實行了一些提前退休政策，中國居民領(lǐng)取養(yǎng)老金的平均年齡僅有53歲，其中男性大約為56歲，女性還不到50歲。
退休年齡過低并不意味著給年輕人騰出了更多就業(yè)崗位。在退休人員中，繼續(xù)在崗從業(yè)的超過了20%。
在規(guī)范提前退休之后，第二步則應(yīng)把女性的退休年齡推遲。可以先將女工人的退休年齡與女干部、事業(yè)單位的女職工統(tǒng)一起來。然后再將女性的退休年齡整體提高，縮小與男性退休年齡之間的差距。“根據(jù)國際經(jīng)驗，男女退休年齡差兩歲是比較合適的�！鄙鲜鋈耸勘硎尽�
最終形成的方案并不會對所有人采取一刀切的辦法。金維剛透露，政策對不同的群體將會產(chǎn)生不一樣的影響，還會針對特殊群體出臺相應(yīng)的妥善安排。記者從人社部社保研究所了解到，延遲退休政策的出臺還沒有時間表，也沒有形成具體方案，仍處于研究討論階段。
如果現(xiàn)在開始啟動，那么每年可能延后退休兩三個月，對人們不會有太大影響。但如果再過幾年啟動，那時的老齡化問題更為嚴重，也許每年就要延后六七個月了。“調(diào)整來得越晚，對社會沖擊越大�！�
