據報道，在總結試點經驗的基礎上，今年我國將深入推進宅基地制度改革，尤其是在宅基地流轉方面將有較大的突破。
在總結試點經驗的基礎上，2017年我國將深入推進宅基地制度改革,尤其是在宅基地流轉方面將有較大的突破。
具體而言,改革在實現形式上將類似于去年啟動的農村承包土地“三權”分置改革,重點是在充分保障農戶宅基地用益物權、防止外部資本侵占控制的前提下,落實宅基地集體所有權,維護農戶依法取得的宅基地占有和使用權。與此同時,要探索農村集體組織以出租、合作等方式盤活利用空閑農房及宅基地,增加農民財產性收入。此外,還要探索進城落戶農民自愿退出宅基地,并允許地方多渠道籌集資金,用于村集體對這部分農民的補償。
到目前為止,宅基地制度改革試點已經啟動了兩年多的時間。據了解,其核心是保障和豐富宅基地用益物權,構建完整的農村集體土地產權制度。去年11月27日,*國務院發(fā)布的《關于完善產權保護制度依法保護產權的意見》(下稱《意見》)再度明確提出,健全增加城鄉(xiāng)居民財產性收入的各項制度。其中就特別提到了從實際出發(fā),因地制宜,落實宅基地的用益物權,賦予農民更多財產權利,增加農民財產收益。
據國土資源部有關人士此前介紹,這輪改革的亮點之一,就是按照所有權產權關系,在集體經濟組織內部探索宅基地的有條件有償使用和自愿有償退出的機制,同時還要穩(wěn)妥審慎地推進農民住房財產權抵押擔保等。
中國農業(yè)大學農民問題研究所所長朱啟臻告訴記者,宅基地是農民一個重要的財產,由于農村的空殼化,很多宅基地得不到利用,房倒屋塌,滿院蒿草,確實是資源的浪費。通過出租流轉等方式,能把資源利用起來,將它盤活,對于增加農民收入,繁榮鄉(xiāng)村,都是很有意義的。
中國人民大學農業(yè)與農村發(fā)展學院副院長鄭風田也表示,從農村發(fā)展的角度來講,宅基地過去沒有市場屬性,是“沉睡的資產”,農民擁有宅基地,人卻在城市里打工,農民擁有巨大的資產卻帶不來任何的財產收益。這一塊“堅冰”,其實不論是政府還是基層百姓,都希望能夠打破,這也是目前農村最需要盤活的一份資產。
“不過這一步改革探索還是要小心,首先宅基地集體所有權是不能變的,但是使用權可以進行租賃,甚至占有權也可以有償退出。”鄭風田表示,無論是城市房地產還是農村宅基地流轉都要保證房屋的居住屬性,要出臺政策防止炒作。農村因為過去沒有這個市場,放開宅基地,就需要防止囤積土地,炒作土地。
朱啟臻也表示,宅基地過去政策管制非常嚴格,應該給農民流轉的自由,但要注意不要以盤活宅基地為由來剝奪農民利益。
中國社會科學院農村發(fā)展研究所研究員李國祥告訴記者,完善農民宅基地管理制度,推動農民住房市場化改革,是解決“三農”問題的重要舉措,需要把握好制度相容、農民意愿和政府作為之間關系,千萬不能強制農民無償放棄農村住房,更不能讓沒有條件融入城鎮(zhèn)的農民失去農村宅基地。
實際上,全國多個地區(qū)已經開始對農民自愿有償退出農村宅基地進行探索。四川省成都市去年下半年就決定在2017年年底前在全市范圍內全面推開農戶宅基地使用權退出機制,2020年底前要形成改革成果。在成都市三道堰鎮(zhèn)青杠樹村,為了鼓勵農戶積極騰退多余宅基地、宅基地面積較少的農戶積極參與新村建設,村里以人均140平方米為平衡點,不足部分按每平方米30元的價格,向村集體資產管理公司交錢補足面積;超出部分,村集體資產管理公司予以收回,并按每平方米60元的價格補償農戶。
專家分析表示,目前宅基地退出的試點中,還存在很多問題。首先就是現行農村宅基地管理存在法律和制度障礙。由于當前禁止農村宅基地使用權有償流轉,同時對農村宅基地實行嚴格管理,因此,盡管各地區(qū)在農村宅基地退出試點中取得了成效,但是難以實現大的突破與創(chuàng)新。受政策法規(guī)的限制,宅基地使用權有償流轉成了缺少法律支撐的空架子,市場機制也難以進入農村宅基地退出系統(tǒng)中,政府主導下的宅基地退出機制難以實現資源的優(yōu)化配置。此外,增減掛鉤使得試點規(guī)模受限、操作困難,資金鏈條薄弱導致補償資金來源不穩(wěn)定,宅基地退出過程中農戶該如何與政府實現“雙贏”等,都是未來宅基地退出政策要研究的重點。
【案例分析】農村宅基地流轉與違章建筑有限權利保護
【案情】
上訴人(原審原告)：陳山杰。
被上訴人(原審被告)：劉慶華，賀爾盧(系劉慶華之子)。
1991年起，陳山杰與劉慶華同住。漳平市桂林街道下桂林村村民詹之火是殘疾人，無配偶，無子女。其母李忙花考慮詹之火身后養(yǎng)老問題，1991年8月24日與劉慶華協(xié)商達成一致，并簽下繼承房地贍養(yǎng)生活條件如下(即遺贈扶養(yǎng)協(xié)議)協(xié)議，將詹之火與李忙花所有的位于漳平市桂林街道桂北路247號房屋占用范圍內的宅基地其中的73.6平方米轉讓給劉慶華，劉慶華及其兒子賀爾盧每月支付70元給殘疾人詹子火做生活費，直至終老。1991年底劉慶華在未經當地政府相關部門審批取得土地使用權及建筑許可情況下動工建房。1992年年初建好地基后，因三方(即陳山杰、劉慶華、詹子火)產生矛盾，詹子火對上述出具的繼承房地贍養(yǎng)生活條件如下協(xié)議推翻，將上述宅基地改為買賣關系，并在其母親李忙花同意情況下，于1992年1月11日向被告劉慶華出具一份房地轉賣絕契書，將上述宅基地以人民幣7000元的價格賣給劉慶華作為建房之用。因被告劉慶華資金不足，先付地基款3500元給詹子火后，余下地基價款3500元由陳山杰支付。此后陳山杰也共同參與出資建設。在建至第三層部分磚墻后，陳山杰于2002年12月20日因私拉電線造成他人死亡畏罪潛逃。2005年3月12日，劉慶華向漳平市人民政府申請辦理上述房屋的國有土地使用權登記并取得登記。2006年6月起，賀爾盧先后向附近群眾購買上述房屋旁邊的宅基地用于上述房屋擴建并對原來房屋加建至第五層。其后詹子火與李忙花先后死亡。2011年11月，陳山杰向當地司法機關投案自首。2012年3月，陳山杰被判處有期徒刑并宣告緩刑。陳山杰被宣告緩刑后和其子陳建強回到上述房屋要求被告給予居住。被告認為上述房屋是其投資所建，不同意原告的居住要求，為此引發(fā)糾紛。2012年4月10日，劉慶華以要求陳山杰及其子陳建強停止非法侵害并賠償其財產損失為由(即以物權保護為由)，向福建省漳平市人民法院院提起訴訟。
經調解，雙方自愿達成和解協(xié)議。2012年5月23日，漳平市人民政府以劉慶華隱瞞共同申請人詹子火已死亡的事實及政府在頒發(fā)漳國用[2005]字第191號國有土地使用證時存在適用程序錯誤為由，作出漳政綜[2012]195號《漳平市人民政府關于撤銷漳國用[2005]字第191號國有土地使用證的決定》，決定撤銷漳國用[2005]字第191號國有土地使用證。2013年5月30日，陳山杰又向本院提起訴訟，請求本院判決：1.確認詹子火與李忙花生前將漳平市桂林街道桂北路247號房屋占地面積70平方米的土地使用權轉讓給陳山杰有效;2.確認漳平市桂林街道桂北路247號房屋1至3層為陳山杰所建，劉慶華、賀爾盧應當立即將其占用的上述房屋退還給陳山杰。
另查明：陳山杰和劉慶華、賀爾盧均不是漳平市桂林街道上桂林村當地農村居民。
【審判】
福建省漳平市人民法院審理認為：一審原告陳山杰認為其投資建設了本案涉案房產，據此提出確認詹子火與李忙花生前將位于漳平市桂林街道桂北路247號房屋占地面積70平方米的土地使用權轉讓給原告有效的訴訟請求(即第一項訴訟請求)。該訴請實質是主張確認漳平市桂林街道桂北路247號房屋占地面積為70平方米的土地使用權的歸屬，此屬土地使用權爭議。根據土地管理法第十六條的規(guī)定，土地使用權爭議應由人民政府處理，當事人對有關人民政府的處理決定不服的，可向人民法院提起行政訴訟，故原告第一項訴訟請求并不屬于人民法院受理民事訴訟的范圍。陳山杰在第二項訴訟請求中要求確認漳平市桂林街道桂北路247號房屋1至3層由原告出資所建歸原告方占有使用及要求被告立即將其占用的上述房屋退還給他，此屬確認建筑物權利歸屬及物權保護請求權范疇。根據物權法第九條規(guī)定，不動產物權的設立應當依照法律規(guī)定登記，經依法登記，發(fā)生效力，未經登記，不發(fā)生法律效力。同時，物權請求權之前提乃原告對訴爭標的物享有完全的物權，而具體至本案中，訟爭房屋沒有土地使用證、建設許可證、房屋所有權證，屬“三無”房產，在行政部門未對該房產的合法與否作出認定前，該房產是否屬于合法建筑處于待定的狀態(tài)。故陳山杰的第二項訴請也不符合人民法院民事案件的受理條件，其可待行政機關就該房的合法性以及權屬作出確認后再向人民法院主張權利。
綜上所述，原告陳山杰的起訴不符合民事訴訟法第一百一十九條規(guī)定的起訴條件，依法不予受理，已經受理的，應予駁回起訴。依照土地管理法第十六條，民事訴訟法第一百一十九條、第一百二十四條第(三)項、第一百五十四條第一款第(三)項，最高人民法院《關于適用民事訴訟法若干問題的意見》第139條之規(guī)定，裁定駁回陳山杰的起訴。本案受理費人民幣200元，陳山杰起訴時已預交，予以退回。
裁定后，陳山杰不服，繼續(xù)以一審事由提起上訴。
龍巖市中級人民法院二審認為：民事訴訟法第一百一十九條規(guī)定，起訴必須屬于人民法院受理民事訴訟的范圍。本案陳山杰提出的兩項訴訟請求，一是確認詹子火與李忙花生前將位于漳平市桂林街道桂北路 247號房屋占地面積70平方米的土地使用權轉讓給原告有效;二是確認漳平市桂林街道桂北路247號房屋1至3層由原告出資所建歸原告方占有使用，被告應當立即將其占用的上述房屋退還給原告。對于第一項訴訟請求，因上訴人陳山杰請求確認的對象詹子火與李忙花已去世，其以本案劉慶華、賀爾盧為對象提出的訴請，實質上是在主張訟爭的70余平方米土地使用權，而訟爭的70余平方米土地原為宅基地，雙方均主張向詹子火、李忙花受讓了該土地使用權，導致本土地使用權爭議。根據土地管理法第十六條的規(guī)定，土地使用權爭議應由人民政府處理，當事人對有關人民政府的處理決定不服的，可向人民法院提起行政訴訟，故陳山杰第一項訴訟請求不屬于人民法院受理民事訴訟的范圍，一審裁定對此認定準確。對于第二項訴訟請求，陳山杰認為其實質是在請求確認建筑物為共有并要求分割共有財產，但從訴訟請求的內容來看，陳山杰主張的是確認占有、使用權，并請求物權保護。物權保護的基礎是享有物權，因訟爭的建筑物未經審批建造，未取得合法物權，使上訴人失去請求的基礎，對該項起訴，法院依法不予受理。綜上，上訴人陳山杰的訴訟請求不屬于人民法院受理民事案件的范圍，依照最高人民法院《關于適用民事訴訟法若干問題的意見》第139條“立案后發(fā)現起訴不符合受理條件的，裁定駁回起訴”的規(guī)定，應當裁定駁回起訴。原審法院適用法律正確，處理正確，應予維持。依照民事訴訟法第一百七十條第一款第(一)項之規(guī)定，裁定駁回上訴，維持原裁定。
【評析】
本案是一起涉及農村土地流轉、集體土地使用權、與之相關聯(lián)的產權、物權保護問題，隨著農村土地與時俱進地釋放、流轉、增值，已成為當今社會矛盾的新發(fā)生點，加上相關法律規(guī)定的滯后，出現了許多問題上疊加問題的糾紛。如此一來，也成了相關部門解決矛盾的疑難點。因此，很有必要對這樣的案例進行梳理、總結，并導出此類行為避免矛盾產生的關鍵點，從源頭上盡可能減少矛盾的發(fā)生。該案涉及的第一個問題是農村土地、宅基地的流轉問題，怎樣流轉?在什么樣范圍內可以有限流轉?流轉出現糾紛后的處理程序又有何特殊性?第二個涉及物權問題，老百姓通常認為有物就有權，實際又如何?
一、農村土地、宅基地在什么范圍內可以有限流轉
當前，我國農村土地流轉仍然堅持土地集體所有的前提，實施承包權和經營權分離，并形成所有權、承包權、經營權三權分置、經營權流轉的格局。特別在9月29日，中央針對土地改革出臺了《關于引導農村土地承包經營權有序流轉發(fā)展農業(yè)適度規(guī)模經營的意見》和《積極發(fā)展農民股份合作賦予集體資產股份權能改革試點方案》兩個文件，對現階段農村土地制度進行了一定的推動和明確。同時，對推進我國農業(yè)現代化有更深刻的考慮，流轉格局也會在原有基礎上有所突破。但根據現行的法律，農村土地只能在本村社員內流轉，而且只能流轉經營權，并不能隨便改變土地性質，宅基地仍然保持一戶一居原則。本案一審原、被告均非當地村民，無論以什么形式都不能參與當地農村土地的流轉，那他們能不能參與宅基地買賣呢?目前農村宅基地仍然實施一戶一宅政策，宅基地買賣也沒有理由進行，所以本案一審原、被告不能參與宅基地買賣，他們從漳平市桂林街道下桂林村詹子火處買來70平方米宅基地也是無效買賣，不受法律保護。
二、農村土地流轉無效時處理的特殊性
本案陳山杰、劉慶華和賀爾盧在陳山杰買來的詹子火宅基地上違章建房，是一個問題上疊加另一個問題，使本案問題更復雜化。面對這樣多重又涉及政府行政權的糾紛，法院現有的司法資源不足以應對。因此，現行法律對此類案件設置了前置程序，當由政府先行處理，不服再通過行政訴訟一步一步依程序由人民法院進行審理。為此，土地使用權爭議在人民政府處理前，人民法院不能審理，故本案陳山杰第一項訴訟請求并不屬于人民法院受理民事訴訟的范圍。本案駁回陳山杰的第一項起訴是正確的。至于陳山杰第二項訴訟請求，同樣存在訴權問題。從訴訟請求的內容來看，陳山杰主張的是確認占有、使用權，并請求物權保護。物權保護的基礎是享有物權，因訟爭的建筑物未經審批建造，未取得合法物權，使陳山杰失去其請求的基礎，對該項起訴，法院依法不予受理。因此，法院對陳山杰第二項訴訟請求予以駁回也是正確的。
三、違法建筑物權的確認為何不能得到支持
違章建筑是否有物權?由于違章建筑的先天違法性，在公法領域，行政執(zhí)法機關可予以限期整改、罰款、拆除等行政處罰。因此，違章建筑是沒有完整物權的。因此，本案陳山杰訴劉慶華物權確認是得不到法院支持的。但在私法領域，涉及違章建筑的歸屬、利用等問題而引發(fā)私人利益的沖突，是否就無人管呢?在這方面所涉及的違章建筑的物權效力及司法實踐中違章建筑的私法保護問題則成了本案解決糾紛的關鍵地方。特別是伴隨著違章建筑的增多，司法實踐中涉及違章建筑的民事糾紛也隨之增加。故而，因違章建筑引發(fā)的民事糾紛已成為我國司法實踐中亟需解決的問題。筆者認為，違章建筑占有、使用符合發(fā)揮物權法“物盡其用”的立法精神和原則;從合同法最大限度保障交易安全、維護經濟秩序的立法目的進行綜合分析，得出要綜合利益衡量，進行辯證分析，不能輕易認定只要是違章建筑就什么權利都沒有。至少違章建筑的建造人在不能取得違章建筑的所有權情況下，還是可以享有占有權和使用權的。理由主要在于：
其一，財產所有權的取得不得違反法律規(guī)定，所以，建造人肯定不能對違章建筑享有所有權。如果賦予所有權，將導致對其過度保護，進而導致惡意違章建筑現象層出不窮，不利于維護社會公共秩序。但如果對違章建筑完全不予保護，又不符合我國現階段國情，不利于定紛止爭，維護正常的財產秩序。
其二，違章建筑建造人畢竟對違章建筑有投入，投入過程也沒被制止，形成了事實建造，這是一個管理者不到位、被管理人越位的同時作用結果。在行政機關依法拆除違章建造前，法律給予事實上的占有狀態(tài)者一定的占有和使用法律保護是必要的，這樣既可以穩(wěn)定社會，又可以避免社會資源的浪費。
其三，在法律實踐中，通常將調整公共利益的法律稱為公法，將調整私人利益關系的法律稱為私法。違章建筑據此可分為僅違反公法如土地管理法、城市規(guī)劃法的違章建筑，既違反公法又違反私法的違章建筑，以及僅違反私法如物權法、民法通則的違章建筑。對于僅違反公法，而不違反私法的違章建筑只會受到公法上的否定評價，如拘留、罰款、限期拆除等行政處罰的法律后果。除非違章建筑被罰沒、拆除等徹底滅失外，即對于客觀存在且為建設人所占有的違章建筑物，一般不會影響到違章建筑私權利益，不影響違章建筑的權屬、利用關系。在私法領域，依據私法上“法無禁止即授權”的理念，僅違反公法的違章建筑在私法上仍會受到肯定性的評價，如本案的違章建設人被告和參與建設人原告同樣受到私法平等調整和保護，對于此類違章建筑占有人，私法仍負有對違章建筑尊重和保護的義務。
綜上所述，本案陳山杰訴劉慶華、賀爾盧違法建筑物的確認權是不可能得到公法的保護的，但他卻可以從物權中分離出來的占有權有限保護角度去訴劉慶華，要求占有權的分配和使用，人民法院也應根據現行法律規(guī)定進行審理和判決。
