美國是世界上農(nóng)業(yè)發(fā)達國家之一，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與出口水平均處于優(yōu)勢地位。美國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)發(fā)達，生產(chǎn)率極高，農(nóng)業(yè)的專業(yè)化與機械化程度領(lǐng)先，與商業(yè)的整合程度非常好。2011年，美國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總值達到4285億美元，農(nóng)產(chǎn)品出口額為1374億美元，占當(dāng)年農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總值的32%。這一發(fā)展成就一方面與美國自然資源豐富、幅員遼闊、農(nóng)產(chǎn)品市場需求巨大有關(guān)，另一方面得益于美國成熟的農(nóng)業(yè)補貼和支持政策。本文嘗試梳理美國1933年到2002年十五部農(nóng)業(yè)法案的出臺的歷史背景和法案特點，試圖找出美國農(nóng)業(yè)補貼政策的形成機制和演變趨勢，為我國農(nóng)業(yè)補貼政策的制定提供理論和現(xiàn)實依據(jù)。
(一)1933年農(nóng)業(yè)調(diào)整法案 (1933Agricultural Adjustment of Act)
19世紀晚期是美國農(nóng)業(yè)發(fā)展的黃金時期，美國土壤肥沃，耕地數(shù)量眾多，農(nóng)產(chǎn)品的國內(nèi)外需求高。為了促進農(nóng)業(yè)發(fā)展，美國國會投資建立信用制
度，修建公路和鐵路，發(fā)展西部地區(qū)農(nóng)業(yè)灌溉，鼓勵農(nóng)民定居生產(chǎn)，加大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)改進方面投入。20世紀初期，盡管耕地擴展速度開始放緩，由于農(nóng)產(chǎn)品價格持續(xù)攀升，整體經(jīng)濟環(huán)境對于農(nóng)民仍然十分有利。這一有利局面在一戰(zhàn)期間得以強化，戰(zhàn)爭的爆發(fā)拉動了對農(nóng)產(chǎn)品的需求，促使農(nóng)民通過借貸來擴大農(nóng)作物的種植面積。據(jù)統(tǒng)計，"1914年至1919年間，麥田增加約2700萬英畝，冬小麥約占2100萬英畝"。一戰(zhàn)期間，"他們新開墾4000萬英畝土地"。
20世紀30年代的世界經(jīng)濟危機爆發(fā)，國外農(nóng)產(chǎn)品需求下降，農(nóng)產(chǎn)品價格暴跌。農(nóng)民陷入債臺高筑、生產(chǎn)過剩和收入下降的困境。"農(nóng)場主現(xiàn)金收入從1929年的113億美元降至1932年的47.5億美元，降幅達到58%"。經(jīng)濟危機促成美國國會農(nóng)業(yè)委員會、美國農(nóng)業(yè)局聯(lián)盟和美國國家農(nóng)業(yè)部聯(lián)合起來尋求建立農(nóng)產(chǎn)品價格支持。20世紀20年代期間，該聯(lián)盟的努力在絕大多數(shù)情況下都遭遇挫折，但是其轉(zhuǎn)折點出現(xiàn)在1933年。此時非農(nóng)經(jīng)濟已經(jīng)崩潰，農(nóng)業(yè)利益更加重要，恰逢民主黨的總統(tǒng)羅斯福與民主黨控制之下的國會支持，農(nóng)業(yè)支持政策出臺的時機已經(jīng)成熟。
(二)美國農(nóng)業(yè)法案的穩(wěn)定期：1938年、1948年、1949年、1954年、1956年、1965年和1970年農(nóng)業(yè)法案
從1938年到1970年，就農(nóng)產(chǎn)品補貼政策機制而言，美國農(nóng)業(yè)法案進入了穩(wěn)定期。盡管美國農(nóng)業(yè)法案覆蓋的領(lǐng)域不斷擴大，但是每個新農(nóng)業(yè)法案較之前的變化不大。這一部分歸因于1933年農(nóng)業(yè)調(diào)整法案的成功，另一部分歸因于美國的農(nóng)業(yè)利益集團鐵三角--美國農(nóng)場局聯(lián)合會、美國農(nóng)業(yè)部和美國國會中的農(nóng)業(yè)委員會--三方的強力聯(lián)合。
1938年農(nóng)業(yè)法案與1933年法案非常相似，對其僅僅做出了部分修改與改進。例如，1933年農(nóng)業(yè)法案中的土地休耕計劃，最高法院認定該計劃通過向食品加工業(yè)征稅來補貼農(nóng)民，鼓勵閑置土地，這樣最終提高了農(nóng)產(chǎn)品價格。這一做法以犧牲消費者權(quán)益為代價，在法律上是應(yīng)該禁止的，所以1938年農(nóng)業(yè)法案修改了該計劃。1938年，整個美國社會對農(nóng)民仍然持普遍的支持態(tài)度，民主黨仍然控制著國會，政治理念上仍奉行著政府干預(yù)與農(nóng)業(yè)補貼，這些曾支持1933年農(nóng)業(yè)調(diào)整法案通過的因素仍然完好地保留著。
1948年，美國農(nóng)業(yè)在戰(zhàn)后的需求和價格都有所降低，因此之前對于減少價格支持的廣泛共識也隨之土崩瓦解。戰(zhàn)爭期間背井離鄉(xiāng)的農(nóng)民不斷回歸，與此同時新的農(nóng)業(yè)技術(shù)包括化肥與殺蟲劑開始廣泛采用，因此農(nóng)作物的產(chǎn)量開始增加，市場供過于求，導(dǎo)致價格下跌。此外，過去對農(nóng)民直接補貼的方式被抨擊為，認為直接補貼只是與農(nóng)民的身份相關(guān)，而不是與農(nóng)產(chǎn)品相關(guān)。1949年農(nóng)業(yè)法案證明了關(guān)于農(nóng)產(chǎn)品補貼的兩點：第一、盡管自30年代以來各種各樣的農(nóng)產(chǎn)品補貼就已經(jīng)存在，但是它們卻從來都不是毫無爭議的，早在40年代初期，人們就已經(jīng)意識到要減少農(nóng)業(yè)補貼。第二、當(dāng)國會幾乎達成共識要改革消減農(nóng)業(yè)補貼時，環(huán)境的變化以及與農(nóng)業(yè)補貼相關(guān)的利益集團會聯(lián)合起來阻止改革。
1952年，艾森豪威爾總統(tǒng)上臺執(zhí)政，共和黨控制了美國國會，美國政府此時開始嘗試減少農(nóng)產(chǎn)品價格支持，實施更加自由的市場策略。當(dāng)然這次改革再次受到了挫折，因為農(nóng)產(chǎn)品價格支持措施已經(jīng)實施了多年。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率的提高，以及工業(yè)發(fā)展對于勞動力日益增加的需求，促使大量人口離開農(nóng)村和農(nóng)業(yè)。生存下來的農(nóng)場日益繁榮，規(guī)模更大，收入更高，在政治上影響力也更大，不會贊同政府降低農(nóng)產(chǎn)品價格的改革舉動。此外，在價格支持中長大的第二代農(nóng)民也將這種農(nóng)業(yè)補貼視為理所當(dāng)然。
1954年和1956年的農(nóng)業(yè)法案繼續(xù)觀察和監(jiān)測產(chǎn)量過剩問題，并通過土地銀行重新建立了土地休耕制度。于是，在1954年7月，美國國會通過《農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易與發(fā)展法案》，即"第480號公法"(Public Law 480)，也稱食品換和平(Food for Peace)法案，授權(quán)允許向外國政府銷售和捐贈美國食品，從而減少農(nóng)產(chǎn)品過剩，并刺激外國對于美國農(nóng)產(chǎn)品的需求。它的目的是增加美國農(nóng)產(chǎn)品在國外市場的消費，同時通過援助改善美國的對外關(guān)系。第480號公法享有廣泛的支持，因為它既滿足了人道主義目標，又處理了過剩的小米、玉米、大米、高粱、大豆和奶產(chǎn)品，同時，使得交通運輸業(yè)也能夠從中獲益。但是這項法案也由于破壞了接受援助國當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)業(yè)生產(chǎn)，并使得接受國產(chǎn)生對于美國附加政治條件的農(nóng)業(yè)援助產(chǎn)生依賴而備受批評。
1965和1970年的農(nóng)業(yè)法案對于農(nóng)產(chǎn)品支持體系進行了一些額外的改進。它們調(diào)整了貸款利率和土地休耕條款，同時也融合了直接支付體系(并于1970年確定了直接支付上限)，該體系給予農(nóng)民在確定自己的種植作物決定時以更大的靈活性。換句話說，政府給農(nóng)民的直接支付與農(nóng)民實際種植的內(nèi)容關(guān)系性更小。但是，60年代農(nóng)業(yè)法案最為重要的變化在于選民基礎(chǔ)的擴大。尤其是，隨著過剩的農(nóng)產(chǎn)品越來越多的被用于食品券項目、免費午餐項目，城市反饑餓和營養(yǎng)團體等利益集團也越來越多的加入到相關(guān)農(nóng)業(yè)政策的討論中。
1938年到1970年美國農(nóng)業(yè)法案的長期穩(wěn)定，并不意味著農(nóng)業(yè)法案在這40多年以來不存在任何變化;恰恰相反，它在秉承1933年農(nóng)業(yè)法案的核心內(nèi)容的同時，逐步擴大其涉及的利益集團。政治和社會環(huán)境的變化，農(nóng)產(chǎn)品價格波動，戰(zhàn)后農(nóng)業(yè)部門勞動力的大幅度增加，不同利益集團的政治訴求，這些要求都會帶來農(nóng)業(yè)法案的變動。美國文化中長期以來所認為的農(nóng)民和農(nóng)業(yè)是民主社會的基礎(chǔ)，減少農(nóng)業(yè)法案補貼方面的努力往往很難得到長期支持。
(三)1973年農(nóng)業(yè)和消費者保護法案
1973年農(nóng)業(yè)法案標志著美國農(nóng)業(yè)政策從供給管理向需求管理的轉(zhuǎn)變，之前的農(nóng)業(yè)政策主要針對農(nóng)產(chǎn)品供給過剩，1973年農(nóng)業(yè)政策開始轉(zhuǎn)向農(nóng)產(chǎn)品的需求上。70年代初期，對前蘇聯(lián)的農(nóng)產(chǎn)品出口減少了美國農(nóng)產(chǎn)品庫存，引發(fā)世界農(nóng)產(chǎn)品市場供應(yīng)吃緊，兼之全球農(nóng)產(chǎn)品收成不佳，使得全球的農(nóng)產(chǎn)品需求遠遠超過供給。此外，美元與黃金的脫鉤以及美元的貶值導(dǎo)致了美國對外出口的增長以及食物、燃料和化肥價格的增加。出口市場的增加以及農(nóng)產(chǎn)品供需不平衡引起美國國內(nèi)對于食品短缺的擔(dān)憂，并促使美國政府去改革農(nóng)業(yè)政策來增加農(nóng)業(yè)產(chǎn)量。
但是當(dāng)國際形勢在70年代中期發(fā)生變化(匯率、國際農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平、燃料價格)，農(nóng)民又發(fā)現(xiàn)自己面臨生產(chǎn)過剩與價格下降的問題，政府的支持再次變得重要。
(四)1977年食品和農(nóng)業(yè)法案以及1981年農(nóng)業(yè)法案
70年代早期農(nóng)業(yè)的黃金時期在1977年結(jié)束。此時，農(nóng)民們不得不再次面臨國外市場的萎縮與農(nóng)產(chǎn)品的過剩。1978年和1979年，美國繼續(xù)大量的向蘇聯(lián)出口農(nóng)產(chǎn)品，減少供給和提高了價格。但是1980年，由于蘇聯(lián)入侵阿富汗，卡特總統(tǒng)對蘇聯(lián)實行谷物禁運。這一禁運導(dǎo)致美國谷物價格下跌，使得美國政府和國會不得不再次提高農(nóng)業(yè)支持水平。1981年，某些環(huán)境保護利益集團和可持續(xù)農(nóng)業(yè)發(fā)展利益集團試圖在農(nóng)業(yè)法案中加入能夠緩解農(nóng)業(yè)生產(chǎn)增加所帶來的環(huán)境破壞的調(diào)控，但是未能取得成功。盡管國會在1981年農(nóng)業(yè)法案中首次加入了環(huán)境保護條款，但是另外兩項關(guān)于推廣有機農(nóng)業(yè)的法案卻遭受失敗。類似地，美國農(nóng)業(yè)部發(fā)表了名為《關(guān)于有機農(nóng)業(yè)的報告和建議》的報告，盡管此報告對于替代農(nóng)業(yè)持開放態(tài)度，但是最終仍否定了有機農(nóng)業(yè)的前景。
1977年和1981年的農(nóng)業(yè)法案盡管在農(nóng)產(chǎn)品政策方面未產(chǎn)生任何變化，但是卻為營養(yǎng)、環(huán)境和可持續(xù)農(nóng)業(yè)利益集團更廣泛地參與農(nóng)業(yè)法案制定奠定了基礎(chǔ)。
(五)1985年食品安全法案
1985年農(nóng)業(yè)法案標志著環(huán)保利益集團正式參與農(nóng)業(yè)法案的制定中，二十多年后，環(huán)境因素成為農(nóng)業(yè)法案討論的焦點之一，環(huán)保名義的資助成為繼產(chǎn)品補貼與營養(yǎng)補貼后數(shù)量第三大的項目。
1985年通過的環(huán)保項目是各方利益群體的訴求調(diào)和后的產(chǎn)物。它通過休耕措施解決農(nóng)業(yè)過度生產(chǎn)的問題，響應(yīng)了環(huán)保與農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展利益集團的要求，同時向農(nóng)戶提供收入支持。1985年農(nóng)業(yè)法案對環(huán)保利益集團來說是意義重大，代表著環(huán)保利益集團地位的確立。
(六)1990年食品與農(nóng)業(yè)貿(mào)易法案
1990年農(nóng)業(yè)法案是一項穩(wěn)定型法案，它的產(chǎn)生背景為農(nóng)產(chǎn)品價格高漲、農(nóng)業(yè)項目成本下降、對外出口增長、市場經(jīng)濟增強、民主黨掌控國會與美國政府財政赤字。鑒于生產(chǎn)需求相對較小，美國國會修改法案條款，允許農(nóng)民可以選擇15%的土地面積進行非谷物種植而不減少給予他們的基礎(chǔ)農(nóng)業(yè)補貼，除此之外，法案其他部分基本未做修訂。1990年法案力圖充分發(fā)揮市場機制對經(jīng)濟的調(diào)節(jié)作用，希望降低總體農(nóng)業(yè)補貼，嘗試實現(xiàn)農(nóng)業(yè)補貼與農(nóng)民生產(chǎn)決策相分離。從1994年起，農(nóng)產(chǎn)品價差補貼的市場價格有原來的5個月平均市場價格改為12個月平均市場價格。
(七)1996年聯(lián)邦農(nóng)業(yè)完善和改革法案
與1985年農(nóng)業(yè)法案不同，1996年聯(lián)邦農(nóng)業(yè)完善和改革法案代表著補貼政策的重大變化。該法案對以前法案在多個方面進行了重大調(diào)整。它廢除了臨時供應(yīng)控制項目，減少了與市場價格和勞動生產(chǎn)率相關(guān)的差額補貼。它采取了新的直接支付方式，即依靠每畝產(chǎn)量來計算，這樣使得政府更加容易編制補貼金額的預(yù)算。這項補貼據(jù)報道減少了聯(lián)邦預(yù)算達到2億美元，賦予農(nóng)民在農(nóng)業(yè)種植選擇上更多的自主靈活權(quán)。1996年聯(lián)邦農(nóng)業(yè)完善和改革法案目的是通過加強和改善農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的市場導(dǎo)向，減輕政府農(nóng)業(yè)支持政策的財政預(yù)算壓力，促進農(nóng)產(chǎn)品出口貿(mào)易。
差額補貼在1990年被引入時，它在國會上支持率極低，這種局面直到1996年才得以改善。這是由于1996年共和黨主導(dǎo)的國會尋求政府在農(nóng)業(yè)上減少干預(yù)，要求減少補貼以控制預(yù)算赤字，國際上呼吁減少補貼以促進自由貿(mào)易，1995-96年的由于高需求、低儲備、低產(chǎn)出導(dǎo)致的高農(nóng)產(chǎn)品價格與盈利上升。
(八)2002年農(nóng)業(yè)安全和農(nóng)村投資法案
2002年農(nóng)業(yè)法案大幅度提高了農(nóng)業(yè)補貼，扭轉(zhuǎn)了1996年頒布的許多農(nóng)產(chǎn)品改革，標志著美國農(nóng)業(yè)政策由自由市場化重新轉(zhuǎn)向保守。盡管它保留了1996年開始實行的直接差額支付，但是它新增了反經(jīng)濟周期補貼，由此農(nóng)民能夠獲得農(nóng)產(chǎn)品目標價格與固定差額支付之間的差價。1996年農(nóng)業(yè)政策更多的是貿(mào)易依賴型補貼，不會過多干預(yù)農(nóng)民的種植選擇，而2002年農(nóng)業(yè)法案在農(nóng)民低收入的時期提供補助。這些補助影響了世界農(nóng)產(chǎn)品市場，被美國貿(mào)易伙伴看成對自由貿(mào)易的障礙。反經(jīng)濟周期補助政策的支持者認為制度上的補助的回歸對農(nóng)民更有保障，1998年-2001年的年度緊急撥款顯示出1996年農(nóng)業(yè)法案的不足。
由于沒有通過Kind的修正案，2002年農(nóng)業(yè)政策仍被視為一項穩(wěn)定型政策，輔以對農(nóng)業(yè)補貼的增加。2002年農(nóng)業(yè)法案新增環(huán)保安全項目，旨在為了保持農(nóng)業(yè)的持續(xù)發(fā)展支付農(nóng)民對其土壤、水源與野生環(huán)境做出保護措施。然而，該項目的實施沒有達到預(yù)想的廣度，表明農(nóng)業(yè)持續(xù)發(fā)展倡導(dǎo)群體的勢力雖增加但仍受到限制。該項目也可被視為由于預(yù)算盈余而得以通過的特例。
美國農(nóng)業(yè)補貼政策的調(diào)整對我國有哪些啟示?
