2017年全國(guó)兩會(huì)關(guān)于公安改革話題議案提案解讀,兩會(huì)公安改革相關(guān)提案
我國(guó)協(xié)警制度，自其誕生之日起，便成為備受爭(zhēng)議的法律盲區(qū)。協(xié)警彌補(bǔ)了在編警力不足的缺點(diǎn)，為社會(huì)治安管理貢獻(xiàn)了重要力量。同時(shí)，協(xié)警隊(duì)伍中人員素質(zhì)不高、缺乏法律規(guī)制的現(xiàn)狀，又為社會(huì)治安增添了新的問(wèn)題。記者進(jìn)行了一番研究，又采訪了有關(guān)專家，希望可以理順協(xié)警制度的理論脈絡(luò)，并借鑒國(guó)外輔警制度成功范例，為我國(guó)協(xié)警制度的未來(lái)發(fā)展作出制度設(shè)計(jì)。
一、協(xié)警辛酸，緣于身份尷尬
近日有媒體報(bào)道了安徽阜陽(yáng)協(xié)警向“黑老大”下跪事件，再一次將協(xié)警這個(gè)特殊群體、特殊制度推到了輿論的風(fēng)口浪尖。
2004年9月公安部曾發(fā)出通知，要求各地公安機(jī)關(guān)對(duì)聘用的協(xié)警、聯(lián)防隊(duì)員、治安員隊(duì)伍進(jìn)行專項(xiàng)清理，并要求在3年內(nèi)全部清退。但這道命令似乎并沒有徹底解決協(xié)警問(wèn)題，2008年4月30日，公安部又下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)交通協(xié)管員隊(duì)伍建設(shè)的指導(dǎo)意見》，要求各地合理確定交通協(xié)管員的工資福利和醫(yī)療保險(xiǎn)，并由地方財(cái)政予以保障。而在現(xiàn)實(shí)中，協(xié)警的工作性質(zhì)、執(zhí)法權(quán)限、福利待遇與維權(quán)途徑一直飽受爭(zhēng)議。很多協(xié)警表示，他們的“工資”(津貼)非常微薄，又要無(wú)償加班，隨叫隨到，而且勞動(dòng)關(guān)系得不到保障。同時(shí)，協(xié)警隊(duì)伍中人員的法律知識(shí)與業(yè)務(wù)素質(zhì)水平偏低，個(gè)別協(xié)警以權(quán)謀私、違法亂紀(jì)，引發(fā)社會(huì)對(duì)協(xié)警制度的不滿，更有人大代表曾提議取消協(xié)警制度。概言之，由于我國(guó)沒有關(guān)于協(xié)警制度的法律、法規(guī)，協(xié)警的功過(guò)評(píng)說(shuō)、發(fā)展走向，缺乏最公正權(quán)威的衡量標(biāo)準(zhǔn)。
目前，由于協(xié)警相關(guān)立法的缺位，協(xié)警的身份界定也是各地做法不一，充滿了尷尬。中國(guó)人民公安大學(xué)孟昭陽(yáng)教授對(duì)記者談到，輔警、協(xié)警是對(duì)輔助警力人員的籠統(tǒng)稱謂，輔警制度是國(guó)外的叫法，在我國(guó)如浙江等一些省市的公安機(jī)關(guān)，建立協(xié)警隊(duì)伍，可以稱之為協(xié)警制度。但是，我國(guó)公安部的正式法律文件中，并無(wú)輔警、協(xié)警的提法。我國(guó)香港地區(qū)有輔警制度，但是香港輔警多是義務(wù)性行為，輔警人員都有正式工作，出于熱心公益事業(yè)的目的協(xié)助警察執(zhí)行公務(wù)，與我國(guó)內(nèi)地很多城市的協(xié)警專職化相比，差異較大。浙江省寧波市公安局北侖分局張應(yīng)立警官撰文指出，“我國(guó)的輔協(xié)警類型復(fù)雜，從歸屬上分為社會(huì)上的輔協(xié)警與公安機(jī)關(guān)的輔協(xié)警。社會(huì)上的輔協(xié)警又分為基層政府組織的輔協(xié)警與企事業(yè)單位使用的輔協(xié)警。公安機(jī)關(guān)內(nèi)部使用的輔協(xié)警，分為勤雜類輔協(xié)警與執(zhí)法值勤類輔協(xié)警。前者如打字、衛(wèi)生清潔、門衛(wèi)、駕駛等，后者如交通輔協(xié)警、治安輔協(xié)警等�！辈煌黧w使用的輔協(xié)警，同一主體在不同崗位上使用的輔協(xié)警，其職責(zé)、權(quán)利等差異較大。同時(shí)，協(xié)警的勞動(dòng)保障、社會(huì)保障、福利待遇等都處于法律空白狀態(tài)，協(xié)警絕稱不上是一份“正�！钡墓ぷ�。
有學(xué)者認(rèn)為人民警察法第三十四條是協(xié)警制度的法律依據(jù)。孟昭陽(yáng)教授認(rèn)為，該條規(guī)定是對(duì)公民配合警察執(zhí)行公務(wù)的寬泛義務(wù)性規(guī)定，而不是協(xié)警隊(duì)伍存在的法律依據(jù)。我國(guó)對(duì)協(xié)警的直接法律規(guī)制，尚屬空白。個(gè)別省份出臺(tái)了規(guī)制交通協(xié)管員的地方性規(guī)定，如云南省公安廳1991年8月10日頒布的《聘任公安道路交通協(xié)管員暫行辦法》。但是總體而言，我國(guó)對(duì)協(xié)警身份地位、工作職責(zé)等，缺乏法律規(guī)制。
二、比較法視角：國(guó)外輔警制度縱覽
清華大學(xué)法學(xué)院余凌云教授指出，輔助警察的出現(xiàn)是國(guó)外群眾性治安自治傳統(tǒng)的一種承襲與發(fā)展。例如，英國(guó)自古以來(lái)就有治安法官?gòu)拿耖g任用“特別警察”協(xié)助維持治安的制度。目前，英國(guó)、法國(guó)、澳大利亞、新加坡、南非、摩洛哥和我國(guó)的香港、臺(tái)灣地區(qū)都設(shè)有完備的輔警制度。以英國(guó)為例，政府衡量社會(huì)治安狀況的重要標(biāo)準(zhǔn)之一是“見警率”，即在公共場(chǎng)所一定范圍內(nèi)可以見到警務(wù)人員的數(shù)量，“見警率”高則意味著社會(huì)治安更有保障。輔警人員也可計(jì)算進(jìn)入“見警率”，大大提高了人們的安全信心。從歷史沿革上對(duì)比而言，我國(guó)協(xié)警制度是脫胎于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)年代群防群治、全民動(dòng)員理念下的治安聯(lián)防組織，進(jìn)入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)代之后，治安聯(lián)防隊(duì)伍不復(fù)存在，維持社會(huì)治安的警力不足，“見警率”急劇下降，必須建立協(xié)警制度進(jìn)行彌補(bǔ)。因此，我國(guó)協(xié)警制度對(duì)比國(guó)外輔警制度，欠缺相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，具有先天上的不足。
廣義上，國(guó)外輔警包括以下六類:1.行使一定警察權(quán)的“輔助警察”。如英國(guó)的“特別警察”，“特別警察”除了崗上待遇之外，沒有薪酬。他們中的多數(shù)人都有自己的職業(yè)，任期一般為3年。2.其他行政部門有警察權(quán)的執(zhí)法力量。如英國(guó)的移民局情報(bào)處、關(guān)稅總署調(diào)查處、商務(wù)和工業(yè)局調(diào)查處、國(guó)內(nèi)電信總局安全調(diào)查局等。3.一些行業(yè)單位的“警察”。在某種行業(yè)單位中，設(shè)立專屬的“警察”。美國(guó)的“校園警察”是一個(gè)典型。4.私人保安產(chǎn)業(yè)。保安公司是公安行業(yè)中進(jìn)人市場(chǎng)的最具代表性的安全服務(wù)產(chǎn)業(yè)，可彌補(bǔ)地區(qū)警力不足。5.私人偵探社。這是一種以調(diào)查為主要手段，為顧客提供信息服務(wù)的私人企業(yè)。在美國(guó)，紐約的私人偵探社需要政府的許可和監(jiān)督，偵探員在實(shí)習(xí)三年后經(jīng)過(guò)考試才能取得資格，其地位不亞于一般律師。6.民間義務(wù)治安組織。在美國(guó)許多城市的社區(qū)，實(shí)施了建立“鄰里守護(hù)組”的規(guī)劃，通過(guò)這些組織，警察與居民的聯(lián)系制度化了。余凌云教授說(shuō)，“安全”大體上分為兩類:公共安全與個(gè)人安全。警察主要是為了維護(hù)公共安全而設(shè)立，而在個(gè)人安全領(lǐng)域，警察的功能無(wú)法滿足多種多樣的個(gè)人安全需求，因此國(guó)外輔警制度中各種“輔警服務(wù)”應(yīng)運(yùn)而生，實(shí)際上是用市場(chǎng)機(jī)制來(lái)解決個(gè)人的安全需求，同時(shí)也達(dá)成維護(hù)社會(huì)整體公共安全的客觀效果。對(duì)比而言，我國(guó)的個(gè)人安全市場(chǎng)機(jī)制由公安機(jī)關(guān)和地方政府主導(dǎo)建設(shè)。
吉林大學(xué)理論法學(xué)研究中心研究員侯學(xué)賓談到，國(guó)外輔警制度對(duì)我國(guó)協(xié)警制度建設(shè)具有重要借鑒意義，其中最值得借鑒的就是各國(guó)輔警都有嚴(yán)格而科學(xué)的輔警制度規(guī)定，包括:1.輔警制度具有完備的法規(guī)體系。2.輔警的錄用程序標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)。一是公民自愿報(bào)名;二是具有嚴(yán)格、完備的資格審查和選拔標(biāo)準(zhǔn);三是經(jīng)過(guò)專業(yè)訓(xùn)練，考核合格后方可上崗。3.設(shè)有嚴(yán)密的組織結(jié)構(gòu)和職務(wù)序列。4.輔警的權(quán)力有限、職責(zé)明確。輔警一般不擁有國(guó)家公務(wù)員身份，不具有任何形式的執(zhí)法權(quán)。5.輔警的待遇及工作時(shí)數(shù)明確。6.設(shè)置充滿人文關(guān)懷的獎(jiǎng)勵(lì)撫恤制度。以英國(guó)為例，輔警因執(zhí)勤負(fù)傷或犧牲，比照警察的有關(guān)規(guī)定，享受最好的醫(yī)療和最高的撫恤。
三、中國(guó)協(xié)警制度向何處去：義務(wù)化或職業(yè)化?
就我國(guó)協(xié)警制度的改革與發(fā)展方向而言，協(xié)警隊(duì)伍不應(yīng)當(dāng)淪為收容所，不應(yīng)當(dāng)將協(xié)警隊(duì)伍當(dāng)做解決臨時(shí)工作的廉價(jià)崗位，而應(yīng)當(dāng)讓協(xié)警隊(duì)伍建設(shè)制度化、法律化、標(biāo)準(zhǔn)化。余凌云教授指出，我國(guó)應(yīng)盡快出臺(tái)協(xié)警法或相關(guān)法律法規(guī)，對(duì)協(xié)警人員遴選程序、協(xié)警權(quán)限、協(xié)警培訓(xùn)、協(xié)警薪酬、協(xié)警勞動(dòng)關(guān)系等敏感問(wèn)題進(jìn)行法律規(guī)制，將協(xié)警制度進(jìn)一步完善。余凌云教授說(shuō)，“我國(guó)協(xié)警隊(duì)伍建設(shè)，關(guān)鍵是嚴(yán)把人員來(lái)源的準(zhǔn)入門檻，借鑒國(guó)外的輔警經(jīng)驗(yàn)，選拔高素質(zhì)的人員進(jìn)入?yún)f(xié)警隊(duì)伍，同時(shí)要對(duì)協(xié)警進(jìn)行專業(yè)培訓(xùn)，配發(fā)統(tǒng)一的裝備和制服，要與正式警察制服有明顯的區(qū)別標(biāo)示。同時(shí)，明確協(xié)警的權(quán)限，他們能干什么，不能干什么，都要有法律明文規(guī)定。公安機(jī)關(guān)與地方政府在雇傭協(xié)警人員時(shí)，要和被雇傭者簽訂勞動(dòng)合同，雙方是勞動(dòng)雇傭關(guān)系，應(yīng)當(dāng)受到勞動(dòng)法的保護(hù)�？梢栽诹⒎ㄖ忻鞔_協(xié)警人員向正式警察的轉(zhuǎn)化機(jī)制，促使協(xié)警隊(duì)伍更加積極健康地發(fā)展。”
對(duì)比國(guó)外輔協(xié)警人員中義務(wù)性輔警人員眾多的情形，我國(guó)也可以開展協(xié)警人員義務(wù)化模式的探索。余凌云教授談到，國(guó)內(nèi)志愿者團(tuán)體很多，志愿者活動(dòng)也有很深的群眾基礎(chǔ)，推廣義務(wù)協(xié)警的社會(huì)人文環(huán)境已經(jīng)具備。同時(shí)義務(wù)協(xié)警也有助于提高協(xié)警隊(duì)伍的整體素質(zhì)，吸納更多具有法律知識(shí)、業(yè)務(wù)素質(zhì)高的人員進(jìn)入?yún)f(xié)警行列。
當(dāng)然，協(xié)警制度的改革與發(fā)展，不可避免會(huì)對(duì)當(dāng)下的協(xié)警從業(yè)人員產(chǎn)生影響，政府還要從整體體制配套改革上著手，才能將不符合標(biāo)準(zhǔn)的協(xié)警替換下來(lái)，又不會(huì)導(dǎo)致出現(xiàn)新的社會(huì)問(wèn)題。這種更新?lián)Q代，對(duì)社會(huì)治安的長(zhǎng)久穩(wěn)定和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展具有不可估量的重要意義。
協(xié)警是對(duì)輔助性警力人員的籠統(tǒng)稱謂，我國(guó)的協(xié)警類型復(fù)雜，從歸屬上分為社會(huì)上的協(xié)警與公安機(jī)關(guān)的協(xié)警。社會(huì)上的協(xié)警又分為基層政府組織的協(xié)警與企事業(yè)單位使用的協(xié)警;公安機(jī)關(guān)內(nèi)部使用的協(xié)警，分為勤雜類協(xié)警與執(zhí)法值勤類協(xié)警，后者如交通協(xié)警、治安協(xié)警等。
