2015年2月，中央發(fā)布了《關(guān)于全面深化公安改革若干重大問題的框架意見》及相關(guān)改革新政策及新方案【全文】;3月，中央司法體制改革領(lǐng)導小組和公安部多次召開調(diào)研和研討會議，4月7日，公安部召開全面深化改革領(lǐng)導小組擴大會議;4月14日，全國公安機關(guān)改革辦主任座談會在珠海召開。一時間，本已稍有平復的傳言再次傳開，且更加猛烈的沖擊著本已平靜的部隊。為此小編想就公安消防部隊改革的相關(guān)工作再談一談我自己的看法，如有不到之處，敬請各位諒解。
一、現(xiàn)行消防部隊的體制究竟會不會改革?
可以這樣講，現(xiàn)行消防部隊的體制必改無疑。主要原因有以下兩點:
一是現(xiàn)行體制與黨的十八大提出的軍隊改革的要求不相適應(yīng)。
有人可能會問，消防部隊與軍隊改革要求究竟怎么不適應(yīng)，這還要從中國的領(lǐng)導特色說起。在中國這片土地上，要想知道社會將發(fā)生怎樣的變革，研究*的講話毫無疑問是最重要的。1978年，鄧小平曾說：“現(xiàn)在的問題是法律很不完備......*的話改變了，‘法’也就跟著改變。時間過去30多年，鄧公的話還是那么有道理，所以要想研究消防部隊怎么改革，毫無疑問必須研究的講話。*履新中央*以來，多次就國防和軍隊改革發(fā)表講話，這些講話可以在2015年出版的《*關(guān)于全面深化改革論述摘編》中找到，諸多講話中，最能全面體現(xiàn)其治軍思想的，還是在毛澤東誕辰120周年后一天的 “一次重要會議”上的講話。這場會議的名字，至今未對外公布。透過*會上的講話，不難發(fā)現(xiàn)，它事關(guān)國防與軍隊改革，事關(guān)打仗。這次講話明確提出軍隊結(jié)構(gòu)要調(diào)整。對于“我軍總的數(shù)量規(guī)模還有些偏大，軍兵種比例、官兵比例、部隊和機關(guān)比例、部隊和院校比例不夠合理”的問題，*指出：“必須優(yōu)化規(guī)模結(jié)構(gòu)，把軍隊搞得更加精干、編成更加科學”;尤其是還重點提及了“優(yōu)化武裝警察部隊力量結(jié)構(gòu)和指揮管理體制”。
另外，眾所周知，2013 年12月，一場轟轟烈烈的內(nèi)蒙古消防總隊烏海支隊打兵事件將消防部隊的管理體制推向了風口浪尖，事后，在總參謀部和武警總部的報告上批示： “要管好公安現(xiàn)役部隊”。據(jù)說，事后陳偉明局長曾在一次內(nèi)部會議上講：“消防部隊險些斷送在我們這一屆領(lǐng)導手中”�？梢娺@時消防部隊的改革已經(jīng)山雨欲來風滿樓了。跟著，周永康案發(fā)后，公安部的改革隨即開展，中央辦公廳調(diào)研室對消防部隊開展了工作調(diào)研，提出了“實行現(xiàn)役制下的職業(yè)化改革，保留負責滅火和搶險救援的現(xiàn)役體制，實行防消分開，整合相關(guān)力量，剝離部分職能”的工作意見，在報告上批示：“必須堅持軍是軍，警是警，民是民的原則，必須堅持黨對部隊的絕對領(lǐng)導”。從這一批示已經(jīng)不難看出對公安現(xiàn)役部隊改革的決心。
二是現(xiàn)行體制與“依法治國”的要求不相適應(yīng)。
我國實行的消防體制非常特殊，特殊性在于主體具有兩重性，一方面作為中國人民武裝警察部隊，擔負保衛(wèi)國家、集體財產(chǎn)安全和公民生命、財產(chǎn)安全的神圣使命，《憲法》、《中華人民共和國國防法》、《中華人民共和國人民武裝警察法》與這一職責相對應(yīng);另一方面作為公安機關(guān)管理的消防機構(gòu)，具體履行政府消防管理的職責�！吨腥A人民共和國消防法》與此對應(yīng)。這一體制直接導致在法律上出現(xiàn)了兩個消防主體，一個是作為國家武裝力量出現(xiàn)的軍隊主體，一個是公安消防機構(gòu)出現(xiàn)的行政主體。
關(guān)于第一個主體，《國防法》中第二十二條明確規(guī)定：“中華人民共和國的武裝力量，由中國人民解放軍現(xiàn)役部隊和預備役部隊、中國人民武裝警察部隊、民兵組成”�！度嗣裎溲b警察法》第二條規(guī)定：“人民武裝警察部隊是國家武裝力量的組成部分”。按照這兩個法律的規(guī)定，消防部隊理所當然的屬于國防武裝力量，這一體制在1983年武警部隊改組后至今，發(fā)揮著較為明顯的作用，主要體現(xiàn)在行政管理成本低，處置突發(fā)事件行動迅速等，但事情遠沒有這么簡單，按照《人民武裝警察法》第三條規(guī)定：“人民武裝警察部隊由國務(wù)院、中央軍事委員會領(lǐng)導，實行統(tǒng)一領(lǐng)導與分級指揮相結(jié)合的體制”。但眾所周知，邊防、消防和警衛(wèi)部隊隸屬公安部直接管理，除了征兵、退役工作外，幾乎從未接受過中央軍委的管理，導致現(xiàn)實與法律的嚴重脫節(jié)。另外，按照《行政訴訟法》第十三條規(guī)定：“人民法院不受理公民、法人或者其他組織對國防、外交等國家行為提起的訴訟”，也就是如果消防部隊作為國家武裝力量這一主體面貌出現(xiàn)，那么勢必導致消防部隊的行為不受《行政訴訟法》的約束。
于是便有了第二個行政主體，也就是《消防法》上第四條明確的“人民政府公安機關(guān)消防機構(gòu)”;表面看起來好像解決了行政主體的問題，但這樣的主體又導致了一個新的問題，這個問題很簡單卻也很難回答，問題就是：消防機構(gòu)到底是人民警察還是人民武裝警察?按照《人民警察法》第二條規(guī)定：“人民警察包括公安機關(guān)、國家安全機關(guān)、監(jiān)獄、勞動教養(yǎng)管理機關(guān)的人民警察和人民法院、人民檢察院的司法警察”。也就是說人民警察的警種中并不包括消防，但其第六條又規(guī)定：“公安機關(guān)的人民警察按照職責分工，依法履行下列職責：......(四)組織、實施消防工作，實行消防監(jiān)督”;按照這一條的規(guī)定，人民警察的職責包括消防監(jiān)督執(zhí)法，消防監(jiān)督部門理所當然的屬于公安機關(guān)的一個部分，尤其是《人民警察法》第五十一條還規(guī)定：“中國人民武裝警察部隊執(zhí)行國家賦予的安全保衛(wèi)任務(wù)”。明確將人民警察和人民武裝警察的職責和事權(quán)進行了分割，但眾所周知，現(xiàn)實的機構(gòu)設(shè)置與法律規(guī)定嚴重不符，現(xiàn)實中的消防機構(gòu)穿著武警部隊制服，領(lǐng)著中央預算的工資，吃著軍糧供應(yīng)站供應(yīng)的軍糧，開著武警牌照的軍車，怎么可能是公安呢?
不難看出，消防部隊現(xiàn)行的這種體制與“依法治國”的理念是相違背的，反觀十八大至今，的治國理政思路，“依法治國”貫穿其中。*是*第一位擁有法學博士學位的，履新剛剛20天，就出席紀念現(xiàn)行憲法公布施行30周年大會，并發(fā)表講話重申憲法高于一切，“依法治國”是治國理政的基本方式的講話。綜上所論，可以預見，消防部隊的體制必將進行改革。
二、現(xiàn)行消防部隊的體制會進行怎樣的改革?
對于每一名現(xiàn)役消防官兵來說，當下最想問的問題一定是這個，每個人都很關(guān)心現(xiàn)行消防部隊體制究竟會進行怎樣的改革?但估計能給出一個可靠答案的人寥寥無幾，原因無他，沒有可靠的官方信息或情報來源說明消防部隊的改革究竟會何去何從，但只要我們留心觀察，認真研讀現(xiàn)在已經(jīng)公布的信息，還是能夠嗅出一些我們需要的情報信息。中國隱蔽戰(zhàn)線杰出人物李克農(nóng)上將在談及如何獲取情報時說，他贊賞并實行的基本做法是95%從大量公開出版的報刊資料及有關(guān)報告中分析而得，只有5%靠秘密情報手段獲得。截至目前，我們能夠看到的涉及消防改革的文件主要
有以下幾個，下面我們簡要對這些文件進行分析：
(一)*《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，這一文件涉及消防改革的內(nèi)容主要有兩項，一是第31項中明確：深化行政執(zhí)法體制改革。整合執(zhí)法主體，相對集中執(zhí)法權(quán)，推進綜合執(zhí)法，著力解決權(quán)責交叉、多頭執(zhí)法問題，建立權(quán)責統(tǒng)一、權(quán)威高效的行政執(zhí)法體制。二是第55項：深化軍隊體制編制調(diào)整改革。推進領(lǐng)導管理體制改革，優(yōu)化軍委總部領(lǐng)導機關(guān)職能配置和機構(gòu)設(shè)置，完善各軍兵種領(lǐng)導管理體制。
(二)*辦公廳、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于貫徹落實黨的十八屆四中全會決定 進一步深化司法體制和社會體制改革的實施方案》，其中提及：加快落實黨的十八屆三中全會部署的建立符合職業(yè)特點的司法人員管理制度改革任務(wù)，建立健全法治工作人員管理制度，完善職業(yè)保障體系，建立法官、檢察官、人民警察專業(yè)職務(wù)序列及工資制度。可能有的人會認為司法改革與我們無關(guān)，但千萬不要忘記，司法工作指的就是國家機關(guān)及其人員依照法定職權(quán)和法定程序，具體運用法律處理案件的專門活動，其范圍涵蓋公安工作，因此，消防工作中的監(jiān)督執(zhí)法工作本身就是司法工作。
(三)*、國務(wù)院《關(guān)于全面深化公安改革若干重大問題的框架意見》及相關(guān)的三個改革新政策及新方案【全文】，這一文件的出臺歷經(jīng)中央全面深化改革領(lǐng)導小組、中央司法體制改革領(lǐng)導小組的多次會議醞釀，等中央領(lǐng)導的多次批示，又廣泛征求了各地、各有關(guān)部門和基層單位的意見，先后經(jīng)中央全面深化改革領(lǐng)導小組會議、中央政治局常委會議審議通過，可以說是涉及消防部隊改革的最具體也是最權(quán)威的文件，絕對可以看做公安改革以及消防改革的綱領(lǐng)性文件。
意見和方案文件的全文目前雖然還不得而知，但從公開出的新聞信息中不難分析得出一些消防部隊改革的信號。 下面僅對這一文件進行詳細分析。
在宏觀上，文件提出全面深化公安改革的總體目標是：完善與推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、法治體系相適應(yīng)的現(xiàn)代警務(wù)運行機制和執(zhí)法權(quán)力運行機制，建立符合公安機關(guān)性質(zhì)任務(wù)的公安機關(guān)管理體制，建立體現(xiàn)人民警察職業(yè)特點、有別于其他公務(wù)員的人民警察管理制度。這一目標中的重點是 “建立符合公安機關(guān)性質(zhì)任務(wù)的公安機關(guān)管理體制”。
那么如何建立符合公安性質(zhì)任務(wù)的管理體制呢?
文件提出全面深化公安改革共有七個方面的主要任務(wù)、100多項改革措施。七大任務(wù)分別是：一是健全維護國家安全工作機制，二是創(chuàng)新社會治安治理機制，三是深化公安行政管理改革，四是完善執(zhí)法權(quán)力運行機制，五是完善公安機關(guān)管理體制，六是健全人民警察管理制度，七是規(guī)范警務(wù)輔助人員管理。 在這七項中，第三項“深化公安行政管理改革”是涉及消防部隊改革的重點，那么中央將會如何深化公安行政管理改革呢?
文件提出在深化公安行政管理改革方面，這次改革的8大重點，分別是深化行政審批制度改革、推進戶籍制度改革、創(chuàng)新人口服務(wù)管理、改革邊防出入境管理制度、健全外國人在中國永久居留制度、深化交通管理制度改革、改革消防監(jiān)督管理制度和創(chuàng)新行政管理服務(wù)方式等，共30多項改革措施。毫無疑問，其中涉及消防改革的核心內(nèi)容就是第七項“改革消防監(jiān)督管理制度”，這是國家文件中明確提出消防改革的最具體要素，經(jīng)常寫公文的人都知道，正式文件中的每個字，每個詞都反映出具體工作的要求和力度，需要注意的是，文件中關(guān)于行政審批、人口服務(wù)、外國人居留等方面分別用了“深化”、“創(chuàng)新”和“健全”這三個詞，由此我們可知，對這些工作的要求主要是“深”、“新”和“全”，再看消防和邊防工作的要求，用的詞都是“改革”，我們知道“改革”這個詞的力度僅次于“革命”，《現(xiàn)代漢語詞典》里面講，改革常指改變舊制度、舊事物。對舊有的生產(chǎn)關(guān)系、上層建筑作局部或根本性的調(diào)整變動�？梢灶A想到，消防監(jiān)督管理制度必然發(fā)生重要調(diào)整，結(jié)合文件中提出的將 “縮小建設(shè)工程消防審批范圍�！薄ⅰ敖⒂袆e于其他公務(wù)員的人民警察管理制度和保障機制。按照職位類別和職務(wù)序列，對人民警察實行分類管理”的要求，不難得出，消防監(jiān)督執(zhí)法制度將會發(fā)生巨大改變的結(jié)論。
三、現(xiàn)行的消防體制將做何改變?
(一)防滅火工作將仍然隸屬公安機關(guān)統(tǒng)一管理。不管是防火監(jiān)督工作，還是滅火救援工作，絕對都是公共安全工作管理的范圍，也就是公安工作不可分割的一部分，沒有哪個國家的消防工作可以離開公安機關(guān)的領(lǐng)導和各警種的配合，這一點在《人民警察法》、《消防法》中也都有所體現(xiàn)�？梢赃@樣講，防火監(jiān)督崗位的現(xiàn)役干部即使轉(zhuǎn)為人民警察，滅火救援崗位的官兵即使轉(zhuǎn)為武警總部和公安部雙重領(lǐng)導，也必將仍然隸屬公安機構(gòu)統(tǒng)一管理。
(二)防火監(jiān)督執(zhí)法權(quán)力將大幅縮小。按照《關(guān)于全面深化公安改革若干重大問題的框架意見》文件所述，建設(shè)工程消防審批范圍必將縮小，原有部分審核和驗收職能很有可能將從消防監(jiān)督執(zhí)法中分離出去，劃歸地方住建部門承擔，消防監(jiān)督機構(gòu)可能主要負責日常監(jiān)督檢查，這樣一來既劃清了消防部門與住建、安檢、質(zhì)檢的權(quán)力，又可相互制約。
(三)垂直管理的體系將有可能被打破。在詳細闡述這一觀點之前，需要強調(diào)一點，消防工作絕對屬于地方事權(quán)，不屬于中央事權(quán)，也就是消防工作絕對屬于地方政府管理的工作，不像稅收和國防等工作屬于中央事權(quán)，理應(yīng)由中央政府垂直管理。但在現(xiàn)行的體制中，我們實際上實行的是自上而下的統(tǒng)一管理，也就是垂直管理，實行垂直管理，就意味著脫離地方政府管理序列，不受地方政府監(jiān)督機制約束，直接由省級或者中央主管部門統(tǒng)籌管理，實行垂直管理的特點就是垂直性、相對獨立性，業(yè)務(wù)運行基本上脫離同級政府的行政管理框架，封閉在系統(tǒng)的條條框架內(nèi)，而且特別強調(diào)業(yè)務(wù)的敏感性和保密性。對于消防工作而言，采取這種體制是完全沒有必要的。消防工作，尤其是防火監(jiān)督工作宜采用屬地化管理，也就是水平或半水平管理，此次改革很有可能將對垂直化管理的體制進行改進。
(四)防火監(jiān)督職能可能移交公安機關(guān)。按照《關(guān)于全面深化公安改革若干重大問題的框架意見》文件中提及的內(nèi)容，防火監(jiān)督職能很有可能被移交，消防支隊的防火監(jiān)督處和大隊很有可能成為市(縣)級公安機關(guān)的一個處或科室，與公安機關(guān)的其他職能處室一樣，“人”、“財”、“物”權(quán)隸屬公安機關(guān)管理。這樣既解決了軍人不宜執(zhí)法的問題，也有助于落實執(zhí)法責任制，即符合改革意見中提到的執(zhí)法終身責任制的要求，又有助于提高監(jiān)督執(zhí)法隊伍專業(yè)化和職業(yè)化水平。
(五)滅火救援職能可能暫時保留現(xiàn)役制度。此次公安體制的改革的主要目的之一在于“確保人民群眾公共安全感、滿意度和執(zhí)法公信力的提升”，毋庸置疑，在現(xiàn)行體制中，人民群眾對公安消防部隊最不滿的主要是表現(xiàn)在監(jiān)督執(zhí)法工作，相比之下，雖然滅火救援工作中也有部分缺陷，例如官兵職業(yè)化水平不高，專業(yè)化技能欠缺傳承等問題，但相比之下，矛盾并不像監(jiān)督執(zhí)法工作那樣突出。結(jié)合“必須堅持黨對部隊的絕對領(lǐng)導”的批示，滅火救援職能很有可能會成為人民武裝警察的警種部隊，與交通、黃金、水電、森林一樣，采取武警總部和業(yè)務(wù)主管部門雙重領(lǐng)導體制，由武警總部對其軍事、政治、后勤工作實施統(tǒng)一領(lǐng)導，公安部負責其業(yè)務(wù)工作。
(一)改革人事政策。主要從四個方面入手，一是干部職業(yè)化，以建立軍官職業(yè)化制度為牽引，逐步形成科學規(guī)范的干部制度體系，重點保留作戰(zhàn)訓練方面骨干，部分非戰(zhàn)斗崗位調(diào)整為士官代替;二是大規(guī)模招收文職人員，補充現(xiàn)役消防隊伍，主要充實非戰(zhàn)斗崗位;三是改進兵役制度，擴大士官隊伍比例，特別應(yīng)借鑒美軍制度，干部盡量不要參與或少參與部隊管理事務(wù)，主要從事戰(zhàn)術(shù)研究，讓士官或警士長發(fā)揮管理作用，各司其職;四是建立有別于解放軍和武警內(nèi)衛(wèi)部隊的消防部隊官兵退役安置制度，這一點尤其重要，我認為目前消防部隊骨干人才流失主要有兩大重要原因，一方面大學生干部增加，這部分人很難干滿20年，導致部分專業(yè)人才對工作前景失去信心，提前轉(zhuǎn)業(yè);另一方面義務(wù)兵選取士官的積極性下降，士官人才難以保留。
(二)改革工資福利。建立針對消防部隊的專項津貼補助，提高消防官兵工資福利待遇，尤其是重點提高士官福利待遇，擴大社會化保障，保證消防部隊官兵家屬和子女享受較高的社會福利。
(三)改革編制結(jié)構(gòu)。優(yōu)化消防部隊規(guī)模結(jié)構(gòu)，集中使用現(xiàn)役警力，將部分經(jīng)濟欠發(fā)達或火災較少地區(qū)的現(xiàn)役隊伍調(diào)整為專職或志愿消防隊伍，集中在省會或較大城市使用現(xiàn)役警力，實現(xiàn)現(xiàn)役消防隊伍的全覆蓋，調(diào)整官兵比例、基層與機關(guān)比例，減少非戰(zhàn)斗機構(gòu)和人員。
(四)改革領(lǐng)導體制。優(yōu)化部消防局和總隊機關(guān)職能配置和機構(gòu)設(shè)置，完善各部門領(lǐng)導管理體制。建立適應(yīng)現(xiàn)代滅火救援工作的滅火救援聯(lián)合作戰(zhàn)指揮機構(gòu)和聯(lián)合作戰(zhàn)指揮體制，推進作戰(zhàn)訓練和保障體制改革
