隨著我國(guó)城市化進(jìn)程日益加快，房地產(chǎn)市場(chǎng)的持續(xù)升溫，房屋、土地等不動(dòng)產(chǎn)登記已成為城市建設(shè)和發(fā)展的重要活動(dòng)，而由此也引發(fā)了大量諸如“一房二賣”、“虛假登記”等侵犯他人合法權(quán)益的法律問(wèn)題。我國(guó)《物權(quán)法》出臺(tái)作為一部規(guī)范財(cái)產(chǎn)關(guān)系，保護(hù)權(quán)利人權(quán)益的重要法律，但在對(duì)不動(dòng)產(chǎn)制度登記機(jī)關(guān)的混亂、程序不統(tǒng)一、審查制度不健全和賠償責(zé)任機(jī)制不完備等問(wèn)題采取回避或者是模糊的規(guī)定的態(tài)度，我國(guó)不動(dòng)產(chǎn)登記制度，也面臨前所未有的在立法、行政、司法領(lǐng)域均面臨眾多挑戰(zhàn)和新的難題。本文綜合各國(guó)的不動(dòng)產(chǎn)登記制度經(jīng)驗(yàn)，總結(jié)分析了我國(guó)目前不動(dòng)產(chǎn)登記制度過(guò)程中存在的問(wèn)題，提出自己一些比較淺的建議和看法，對(duì)不動(dòng)產(chǎn)登記行政確認(rèn)行為的認(rèn)識(shí)，登記機(jī)構(gòu)對(duì)民事主體支配和處分不動(dòng)產(chǎn)的私權(quán)不能過(guò)度干預(yù)，登記機(jī)關(guān)的統(tǒng)一和登記程序的設(shè)計(jì)應(yīng)以合法合理、高效便民為原則。不動(dòng)產(chǎn)登記審查制度在不動(dòng)產(chǎn)登記制度中最大限度地防止登記權(quán)利與真實(shí)權(quán)利的不一致，充分保證了交易安全，確定公信力。關(guān)于不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)的賠償責(zé)任，應(yīng)認(rèn)定為行政賠償，以違法原則為歸責(zé)原則，在錯(cuò)誤登記的救濟(jì)方面，國(guó)家可以投保行業(yè)責(zé)任險(xiǎn)。不動(dòng)產(chǎn)登記基礎(chǔ)理論深厚復(fù)雜，且涉及多個(gè)部門法，交叉性和綜合性較強(qiáng)，制定一部基礎(chǔ)理論科學(xué)，體系完整、程序設(shè)縝密合理、具有可操作性且適合我國(guó)實(shí)際情況的不動(dòng)產(chǎn)登記法尚需艱苦的努力。
一、不動(dòng)產(chǎn)登記的涵義與效力
(一)不動(dòng)產(chǎn)登記的涵義
不動(dòng)產(chǎn)登記是指土地及其它定著物之所有權(quán)和他物權(quán)的取得、喪失與變更，依法定程序記載于有關(guān)專職機(jī)關(guān)掌管的專門薄冊(cè)上。
不動(dòng)產(chǎn)登記是不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)變動(dòng)的公示形式，是不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)本質(zhì)和現(xiàn)實(shí)生活的客觀要求。不動(dòng)產(chǎn)登記不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的支配性以一定的方式加以公示，讓人們得知不動(dòng)產(chǎn)上的物權(quán)類型，有利于明晰不動(dòng)產(chǎn)的現(xiàn)實(shí)狀況，維護(hù)交易安全，達(dá)到“靜態(tài)秩序，動(dòng)態(tài)安全”的目的。
(二)不動(dòng)產(chǎn)登記的效力
不動(dòng)產(chǎn)登記效力的基礎(chǔ)是登記當(dāng)事人的意思表示，包括當(dāng)事人的登記申請(qǐng)及其他補(bǔ)充、變更登記的意思表示、登記機(jī)關(guān)進(jìn)行登記所必需的意思表示�？梢姡馑急硎揪哂芯C合構(gòu)成性，登記效力的發(fā)生離不開申請(qǐng)人和登記機(jī)關(guān)雙方的意思表示。從登記所產(chǎn)生的效力來(lái)看，登記行為產(chǎn)生的是私法上的效果。利害關(guān)系人通過(guò)查閱有關(guān)簿冊(cè)，相信簿冊(cè)上所記載的內(nèi)容而進(jìn)行交易。雖然登記具有統(tǒng)一的效力，但只是登記機(jī)關(guān)對(duì)符合法律要件的申請(qǐng)進(jìn)行審查并記載的義務(wù)行為，不是行政特權(quán)行為。
二、我國(guó)不動(dòng)產(chǎn)登記效力的立法簡(jiǎn)析
根據(jù)我國(guó)的立法規(guī)定，不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的取得、消滅和變更，非經(jīng)登記，不能產(chǎn)生法律效力。依《擔(dān)保法》第41條規(guī)定，抵押合同至登記之日起生效。建設(shè)部《關(guān)于城市房屋產(chǎn)權(quán)產(chǎn)籍管理暫行辦法》第18條規(guī)定：凡未按照本辦法申請(qǐng)并辦理房屋產(chǎn)權(quán)登記的，其房屋產(chǎn)權(quán)的取得、轉(zhuǎn)移、變更和他項(xiàng)權(quán)利的設(shè)定均為無(wú)效。
《物權(quán)法》第9條第1款規(guī)定：不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓和消滅，經(jīng)依法登記，發(fā)生效力;未經(jīng)登記，不發(fā)生效力，但法律另有規(guī)定的除外。 “《物權(quán)法》規(guī)定的不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)類型除所有權(quán)本身之外，還有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)、地役權(quán)以及抵押權(quán)等六類。其中采登記要件主義的包括建設(shè)用地使用權(quán)、不動(dòng)產(chǎn)抵押權(quán)等;采登記對(duì)抗(對(duì)抗善意第三人)主義的包括土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、地役權(quán)等。“新的《物權(quán)法》所建立的這種不動(dòng)產(chǎn)登記效力模式，基本上維持了我國(guó)現(xiàn)有法律在不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)登記方面的規(guī)定。比如：《中華人民共和國(guó)土地管理法》第11、12條，《中華人民共和國(guó)擔(dān)保法》第41、42條，《城鎮(zhèn)國(guó)有土地受益權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第16條、第25條第1款均明確規(guī)定了城市房地產(chǎn)(不動(dòng)產(chǎn))物權(quán)變動(dòng)實(shí)行登記要件主義，但《擔(dān)保法》第36條以及《合同法》第286條規(guī)定的法定抵押權(quán)，均不以登記為必要條件”。[①]3
綜上所述，當(dāng)前我國(guó)《物權(quán)法》所采納的登記要件主義不僅維持了現(xiàn)行法律關(guān)于不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)登記的現(xiàn)狀，保持了制度的連續(xù)性，而且采取登記要件更能夠滿足物權(quán)法體系化的要求，能夠與其他制度達(dá)成最大限度的協(xié)調(diào)。同時(shí)，也相應(yīng)的規(guī)定了不動(dòng)產(chǎn)登記要件主義適用的例外情形，使不動(dòng)產(chǎn)登記更具有靈活性、多樣性，有利于更好的保障交易安全，維護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益。
《物權(quán)法》對(duì)我國(guó)不動(dòng)產(chǎn)登記制度基本框架的規(guī)定是科學(xué)合理的，但由于相應(yīng)配套的法律法規(guī)尚未出臺(tái)，目前在實(shí)踐中我國(guó)不動(dòng)產(chǎn)登記制度尚有許多不盡人意的地方。業(yè)內(nèi)人士將在下文就我國(guó)不動(dòng)產(chǎn)登記制度存在的問(wèn)題進(jìn)行分析，并提出完善建議。
三、我國(guó)現(xiàn)行不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)登記制度的缺陷
20世紀(jì)90年代的不動(dòng)產(chǎn)登記是政府部門的行政管理手段，法律明確規(guī)定不動(dòng)產(chǎn)登記不是不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)變動(dòng)的公示手段，這種登記與民法上的不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的變動(dòng)沒(méi)有法律上的聯(lián)系。
后來(lái)，相關(guān)立法出臺(tái)，對(duì)此予以糾正，但有關(guān)不動(dòng)產(chǎn)登記的法律規(guī)定還零散，登記程序不完備，多個(gè)登記機(jī)關(guān)、多頭登記，登記機(jī)關(guān)具有行政管理性�！袄纾骸稉�(dān)保法》第四十二條、第四十三條規(guī)定，涉及到的登記機(jī)關(guān)有：有土地管理部門、林木主管部門，工商行政管理部門、縣級(jí)以上地方人民政府規(guī)定的部門及公證部門。還有其他法律法規(guī)對(duì)登記機(jī)關(guān)進(jìn)行了規(guī)定。這些法律法規(guī)對(duì)登記只作出了行政效力的規(guī)定，只能滿足計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下對(duì)不動(dòng)產(chǎn)行政管理的需要�，F(xiàn)有的制度不能保護(hù)權(quán)利人對(duì)未來(lái)物權(quán)的請(qǐng)求權(quán)，或者說(shuō)，權(quán)利人主張未來(lái)物權(quán)請(qǐng)求權(quán)缺乏法律基礎(chǔ)。作為政府部門的登記機(jī)關(guān)，對(duì)不動(dòng)產(chǎn)登記只能以行政法為依據(jù)行使管理職能，不能按物權(quán)公示原則的要求來(lái)服務(wù)市場(chǎng)，保證交易秩序和安全”。[②]
《物權(quán)法》雖然對(duì)不動(dòng)產(chǎn)登記有了初步的規(guī)定，但多為原則性的、指導(dǎo)性的規(guī)范，具體的可操作性不強(qiáng)。由于沒(méi)有頒布專門的不動(dòng)產(chǎn)登記法，有關(guān)不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)登記的規(guī)定主要散見于各項(xiàng)單行民事法律法規(guī)及一些司法解釋。目前，我國(guó)不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)登記存在的問(wèn)題主要有：
(一)不動(dòng)產(chǎn)登記的法律規(guī)定不統(tǒng)一
目前不動(dòng)產(chǎn)登記制度不但散亂而且內(nèi)容多有矛盾，大量法律的內(nèi)容仍然實(shí)際沿用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的要求制定，便于行政管理，卻無(wú)法促進(jìn)不動(dòng)產(chǎn)的交易。如：全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的《中華人民共和國(guó)房地產(chǎn)管理法》、《中華人民共和國(guó)土地管理法》及國(guó)家土地管理局頒行的《土地登記規(guī)則》、《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》等，政出多門，造成不動(dòng)產(chǎn)登記管理混亂，給當(dāng)事人帶來(lái)了極大的不便。
(二)沒(méi)有設(shè)立統(tǒng)一的不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)關(guān)
在當(dāng)前的不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)中，中央各部門和地方各部門都具有自己管理不動(dòng)產(chǎn)登記的領(lǐng)域，體系龐雜，不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)變動(dòng)，當(dāng)事人要到多個(gè)部門登記才能完成。分散的登記機(jī)關(guān)使當(dāng)事人及利害關(guān)系人查閱信息存在困難，各登記機(jī)關(guān)為了部門利益，要么爭(zhēng)相登記，要么不愿登記，出現(xiàn)重形式輕審查的現(xiàn)象。
(三)未具體規(guī)定不動(dòng)產(chǎn)登記錯(cuò)誤的賠償標(biāo)準(zhǔn)
我國(guó)目前的法律法規(guī)中缺乏關(guān)于因不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)關(guān)的過(guò)錯(cuò)導(dǎo)致當(dāng)事人的合法權(quán)益收到損害時(shí)的賠償?shù)木唧w規(guī)定，從而在實(shí)踐中造成了不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)關(guān)的權(quán)利和義務(wù)被割裂的畸形現(xiàn)象。登記機(jī)關(guān)對(duì)于登記有收費(fèi)的權(quán)利，而且對(duì)收費(fèi)有一套完善的標(biāo)準(zhǔn)。而對(duì)因登記錯(cuò)誤而造成損失的賠償問(wèn)題卻尚無(wú)一明確的標(biāo)準(zhǔn)，僅在《物權(quán)法》中籠統(tǒng)的規(guī)定了應(yīng)該賠償?shù)脑瓌t。由于沒(méi)有明確的標(biāo)準(zhǔn)，法院在審理時(shí)必然會(huì)有相當(dāng)大的困難，各方當(dāng)事人也很難就賠償?shù)臉?biāo)的額達(dá)成一致。這也使得不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)關(guān)的缺乏責(zé)任感，難以及認(rèn)真履行不動(dòng)產(chǎn)登記的義務(wù)，進(jìn)而影響了不動(dòng)產(chǎn)登記的公信力。
(四)不動(dòng)產(chǎn)登記的法律制度涵蓋面不夠?qū)?/p>
長(zhǎng)期以來(lái)由于受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的影響，有些不動(dòng)產(chǎn)現(xiàn)在還尚未進(jìn)入市場(chǎng)得以流通，更不用說(shuō)歸于不動(dòng)產(chǎn)登記的范疇，如《中華人民共和國(guó)鐵路法》規(guī)定的國(guó)家鐵路、地方鐵路、專用鐵路、鐵路專用線，《中華人民共和國(guó)電力法》規(guī)定的電網(wǎng)，還有管道、有線通訊網(wǎng)絡(luò)等等，由于在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代擁有上述不動(dòng)產(chǎn)的均為國(guó)家，上述產(chǎn)業(yè)也屬于國(guó)家壟斷企業(yè)所經(jīng)營(yíng)，不存在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和交易問(wèn)題。然而在當(dāng)前新的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)模式下，特別是加入WTO以后，我國(guó)許多原本屬于國(guó)家專營(yíng)的行業(yè)被迫向市場(chǎng)開放。這些領(lǐng)域內(nèi)的不動(dòng)產(chǎn)必然將有條件的進(jìn)入市場(chǎng)，成為交易的對(duì)象，因此對(duì)這些不動(dòng)產(chǎn)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下如何登記，由哪個(gè)部門登記，急需國(guó)家出臺(tái)響應(yīng)的法律法規(guī)對(duì)其規(guī)制。
四、我國(guó)不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)登記制度立法完善的建議
由此可見，我國(guó)不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)登記制度無(wú)法滿足不動(dòng)產(chǎn)市場(chǎng)的發(fā)展對(duì)登記職能的要求，業(yè)內(nèi)人士以為，可以從以下幾個(gè)方面對(duì)我國(guó)不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)登記制度加以完善：
(一)制定《不動(dòng)產(chǎn)登記法》
實(shí)踐中有一些涉及不動(dòng)產(chǎn)登記的部門按照不同的管理體制，對(duì)土地、房屋、林木等各項(xiàng)不動(dòng)產(chǎn)，分別制定了只具部門規(guī)章意義的登記規(guī)則。這些規(guī)則不但零散，而且法律層級(jí)低效力不足�！稉�(dān)保法》、《土地管理法》、《城市房地產(chǎn)管理法》雖然都是由全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)審議并通過(guò)的，但有許多涉及不動(dòng)產(chǎn)登記的事項(xiàng)規(guī)定不一致。司法解釋雖作了變通規(guī)定，但只是權(quán)宜之計(jì)，不能從根本上解決不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)登記的法律適用問(wèn)題。因此，應(yīng)以《物權(quán)法》為基本根據(jù)，對(duì)不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)登記統(tǒng)一作出規(guī)定，制定《不動(dòng)產(chǎn)登記法》。
(二)確定統(tǒng)一的不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)關(guān)
不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)登記，是維系現(xiàn)代財(cái)產(chǎn)秩序非常重要的一環(huán)，具有技術(shù)性、專業(yè)性的特點(diǎn)，只有由專門機(jī)關(guān)專司其職，才能收到事半功倍的效果。因此建議設(shè)立專門的不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)登記機(jī)關(guān)，統(tǒng)一管轄不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)登記工作。將現(xiàn)有的分散于各部門間的相關(guān)不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)進(jìn)行科學(xué)有效的整合，建立一統(tǒng)一高效的專業(yè)化的登記部門。以利于當(dāng)事人對(duì)相關(guān)不動(dòng)產(chǎn)登記信息的查詢，能夠更好的保護(hù)不動(dòng)產(chǎn)交易的安全。
(三)明確規(guī)定不動(dòng)產(chǎn)登記錯(cuò)誤賠償標(biāo)準(zhǔn)
《物權(quán)法》第二十條第二款雖然規(guī)定了不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)因登記錯(cuò)誤給當(dāng)事人造成的損害負(fù)有賠償責(zé)任，但是該條款過(guò)于粗糙，對(duì)于登記機(jī)構(gòu)在什么樣的情況下，應(yīng)負(fù)什么樣的責(zé)任，以及賠償?shù)某绦虻鹊龋嘉醋髅鞔_規(guī)定。
業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)明確的規(guī)定登記機(jī)關(guān)承擔(dān)賠償責(zé)任的情形，具體如下：登記機(jī)關(guān)由登記錯(cuò)誤、遺漏的行為;違背登記程序，如：不公告或違背公告登記期限、無(wú)故拒絕當(dāng)事人查閱登記簿冊(cè)的申請(qǐng)、拒絕變更登記等行為;登記官員與他人互相勾結(jié)、惡意串通，給當(dāng)事人造成損害的。
同時(shí)，國(guó)家相關(guān)部門或登記機(jī)關(guān)自身應(yīng)設(shè)立登記賠償備用基金。登記基金的來(lái)源應(yīng)考慮：在不動(dòng)產(chǎn)登記的業(yè)務(wù)中，如在登記、查詢、使用不動(dòng)產(chǎn)登記資料過(guò)程中由不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)關(guān)根據(jù)一定的測(cè)算標(biāo)準(zhǔn)對(duì)登記人和使用人收取一定的費(fèi)用，納入不動(dòng)產(chǎn)登記賠償基金;登記機(jī)關(guān)可以向保險(xiǎn)公司投保，設(shè)立責(zé)任保險(xiǎn);登記機(jī)關(guān)可以依法設(shè)立行政追償權(quán)，以保證有足夠的賠償基金。
(四)擴(kuò)大不動(dòng)產(chǎn)登記制度的適用范圍
為了充分利用資源，充分發(fā)揮財(cái)產(chǎn)的效用，吸收更多的主體利用資源，在一物之上可以設(shè)立更多的物權(quán)種類。物權(quán)種類的增加，在一定程度上表明對(duì)財(cái)產(chǎn)占有和支配的主體越來(lái)越多元化。
隨著物權(quán)制度的發(fā)展，必然會(huì)形成在土地之上有越來(lái)越多的物權(quán)將會(huì)設(shè)立的情況，但從登記制度角度講，應(yīng)當(dāng)建立以土地登記為中心的登記制度�，F(xiàn)在的不動(dòng)產(chǎn)登記的核心，也就是土地的登記問(wèn)題。各種權(quán)利實(shí)際上都是在土地之上形成的，圍繞著土地使用權(quán)而展開的，所以建立以土地登記為中心的登記制度，是十分必要的。
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