以下是2015年12月18日在�？谑惺鍖萌舜蟪Ｎ瘯�(huì)第三十三次會(huì)議上�？谑腥嗣裾P(guān)于《�？谑谐鞘泄芾砭C合行政執(zhí)法條例(草案)》的說(shuō)明，歡迎閱讀!
主任、各位副主任、秘書(shū)長(zhǎng)、各位委員：
受市人民政府委托，現(xiàn)就《海口市城市管理綜合行政執(zhí)法條例(草案)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》)作說(shuō)明。
一、制定《條例》的必要性
1996年10月1日《中華人民共和國(guó)行政處罰法》頒布后，國(guó)務(wù)院于1997年在城市管理領(lǐng)域進(jìn)行了相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度試點(diǎn)工作。2002年國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作的決定》(國(guó)發(fā)〔2002〕17號(hào))，在全國(guó)全面推進(jìn)相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作并批準(zhǔn)在海口市開(kāi)展相對(duì)集中行政處罰權(quán)試點(diǎn)工作。從此，�？谑谐鞘泄芾黹_(kāi)始了集中行政處罰權(quán)的管理體制。推行相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度幾年來(lái)，我市的城市管理綜合執(zhí)法工作取得了顯著成效，管理水平明顯提高，城市容貌得到了有效改善。但由于缺乏相應(yīng)的法律規(guī)范，我市城管綜合執(zhí)法存在諸多問(wèn)題，如城市管理綜合執(zhí)法部門(mén)的地位不明確、管理體制不順、職責(zé)范圍界定不清、執(zhí)法程序不規(guī)范、執(zhí)法協(xié)作不通暢、執(zhí)法保障機(jī)制不健全、城管執(zhí)法人員的身份混亂等等。這些問(wèn)題嚴(yán)重阻礙了綜合執(zhí)法職能的發(fā)揮，影響了城市管理綜合執(zhí)法的形象。為了有效解決城市管理綜合執(zhí)法工作遇到的突出問(wèn)題，規(guī)范城市管理綜合執(zhí)法行為，提高城市管理綜合行政執(zhí)法機(jī)關(guān)依法行政水平和執(zhí)法效能，同時(shí)有效地保障行政相對(duì)人的合法權(quán)益，推進(jìn)我市城市管理綜合行政執(zhí)法工作的有效開(kāi)展，亟需通過(guò)地方立法對(duì)綜合執(zhí)法進(jìn)行規(guī)范。
二、制定《條例》的主要依據(jù)
1.《中華人民共和國(guó)行政處罰法》
2.《中華人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法》
3.《中華人民共和國(guó)治安管理處罰法》
4.《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》
5.《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》
6.《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》
7.《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)民事訴訟法〉若干問(wèn)題的意見(jiàn)》
8.《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》
9.《海南省城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》
10.《國(guó)務(wù)院法制辦公室關(guān)于在海南省�？谑虚_(kāi)展相對(duì)集中行政處罰權(quán)試點(diǎn)工作的復(fù)函》(國(guó)法函〔2002〕227號(hào))
11.《國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)中央編辦關(guān)于清理整頓行政執(zhí)法隊(duì)伍實(shí)行綜合行政執(zhí)法試點(diǎn)工作意見(jiàn)的通知》
12.《海南省人民政府關(guān)于�？谑袛U(kuò)大相對(duì)集中行政處罰權(quán)范圍的批復(fù)》(瓊府函〔2006〕59號(hào))
13.《�？谑谐鞘泄芾硐鄬�(duì)集中行政處罰權(quán)暫行辦法》
三、起草過(guò)程
2013年12月，《條例》被列為�？谑腥舜蟪Ｎ瘯�(huì)立法計(jì)劃地方性法規(guī)立法調(diào)研項(xiàng)目。1月，市市政市容委委托海南法立信律師事務(wù)所承擔(dān)《條例》的立法調(diào)研工作及起草工作。
5月5日至10日，市市政市容委、市法制局、海南法立信律師事務(wù)所組成立法調(diào)研小組，赴深圳市、西安市對(duì)城市管理綜合執(zhí)法的立法情況進(jìn)行了重點(diǎn)調(diào)研，了解兩城市在城市管理綜合執(zhí)法立法過(guò)程中的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)及做法。
6月16日至27日，市市政市容委、海南法立信律師事務(wù)所組成立法調(diào)研小組到市、區(qū)城管部門(mén)、四個(gè)區(qū)政府及部分街道辦、市公安局、市中級(jí)法院進(jìn)行立法調(diào)研，全面了解�？谑谐鞘泄芾砭C合執(zhí)法的管理體制、城管執(zhí)法人員的現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題以及相關(guān)行政職能部門(mén)的協(xié)助配合情況等等。
6月30日，海南法立信律師事務(wù)所按期完成了《條例(初稿)》、立法說(shuō)明和立法調(diào)研報(bào)告。
2015年2月，《條例》被列為市人大常委會(huì)2015年立法計(jì)劃立法調(diào)研起草，條件成熟時(shí)適時(shí)安排審議的法規(guī)項(xiàng)目。
2015年5月11日至22日，為更好地了解其他省市城市管理綜合執(zhí)法的立法經(jīng)驗(yàn)，市人大、市市政市容委、海南法立信律師事務(wù)所組成立法調(diào)研小組，對(duì)廣州、南京、上海、成都城市管理綜合執(zhí)法情況進(jìn)行了重點(diǎn)調(diào)研。
2015年8月31日，市委、市政府印發(fā)《海口市城市管理綜合執(zhí)法改革實(shí)施方案》，海南法立信律師事務(wù)所根據(jù)該方案的要求，對(duì)初稿再次進(jìn)行了修改。10月15日，市市政市容委將《條例(送審稿)》報(bào)市政府審查。10月19日，市政府轉(zhuǎn)市法制局審查，市法制局經(jīng)依法審查并與市市政市容委多次溝通、修改后形成了《條例(征求意見(jiàn)稿)》，在書(shū)面征求市各有關(guān)單位的意見(jiàn)后進(jìn)行了修改完善，于2015年12月8日提交市政府常務(wù)會(huì)議審議并通過(guò)，形成了《條例(草案)》。
四、《條例》的主要內(nèi)容
(一)關(guān)于城市管理綜合行政執(zhí)法的管理體制
1.根據(jù)《中共�？谑形P(guān)于深化重點(diǎn)領(lǐng)域改革的決定》的精神和《�？谑谐鞘泄芾砭C合執(zhí)法改革實(shí)施方案》的內(nèi)容，我市綜合執(zhí)法體制采取分級(jí)管理模式并下沉綜合執(zhí)法權(quán)，實(shí)行以區(qū)、鎮(zhèn)(街)為主的綜合執(zhí)法體制。據(jù)此《條例》第四條明確規(guī)定，本市實(shí)行以區(qū)、鎮(zhèn)(街)為主的綜合執(zhí)法體制。市城市管理綜合行政執(zhí)法部門(mén)負(fù)責(zé)全市綜合執(zhí)法的監(jiān)督管理，區(qū)城市管理綜合行政執(zhí)法部門(mén)負(fù)責(zé)具體組織實(shí)施轄區(qū)內(nèi)的綜合執(zhí)法工作，市、區(qū)城市管理綜合行政執(zhí)法部門(mén)根據(jù)需要可以在鎮(zhèn)、街道及特定區(qū)域設(shè)立或者派駐綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)履行綜合執(zhí)法的具體職責(zé)，區(qū)、鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處負(fù)責(zé)組織協(xié)調(diào)相關(guān)單位配合綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)開(kāi)展綜合執(zhí)法活動(dòng)。
2.關(guān)于綜合執(zhí)法部門(mén)的地位和經(jīng)費(fèi)保障。目前我市市、區(qū)兩級(jí)城管部門(mén)與市政市容委是一套人馬，兩個(gè)牌子。這種管理體制容易在執(zhí)法過(guò)程中造成混亂，導(dǎo)致權(quán)責(zé)不清晰。因此《條例》第六條規(guī)定：“綜合執(zhí)法部門(mén)是政府職能工作部門(mén)，具有獨(dú)立的行政執(zhí)法主體資格和地位。綜合執(zhí)法部門(mén)的經(jīng)費(fèi)由各級(jí)人民政府列入財(cái)政預(yù)算管理”。
3.關(guān)于綜合執(zhí)法人員的數(shù)量。在調(diào)研過(guò)程中，城管部門(mén)認(rèn)為�？谑兄鞒菂^(qū)面積城市人口在持續(xù)增加，城管執(zhí)法區(qū)域及對(duì)象一直在擴(kuò)大，但城管執(zhí)法人員卻未相應(yīng)增加，執(zhí)法力量嚴(yán)重短缺，建議按城市區(qū)域面積、人口數(shù)量、管理需求合理確定城管執(zhí)法人員。因此《條例》第七條規(guī)定：“市、區(qū)人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)區(qū)域面積、人口數(shù)量、管理需求等狀況，合理配置綜合執(zhí)法人員和輔助執(zhí)法人員”。
4.關(guān)于綜合執(zhí)法人員的身份。目前我市城管執(zhí)法人員的身份較混亂，有少部分是公務(wù)員，大部分是事業(yè)編制人員，還有部分人員不在編制內(nèi)。由于身份不同導(dǎo)致待遇不同，出現(xiàn)同工不同酬現(xiàn)象。同時(shí)，按照《中華人民共和國(guó)行政處罰法》的有關(guān)規(guī)定，行政處罰由具有行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)在法定職權(quán)范圍內(nèi)實(shí)施，可以委托依法成立的管理公共事務(wù)的事業(yè)組織實(shí)施，《中華人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法》亦要求行政強(qiáng)制措施應(yīng)當(dāng)由行政機(jī)關(guān)具備資格的行政執(zhí)法人員實(shí)施，不在編人員執(zhí)法缺乏法律依據(jù)，因此身份問(wèn)題一直是城管執(zhí)法人員反映較強(qiáng)烈的問(wèn)題�？紤]到目前我市全部確定城管執(zhí)法人員為公務(wù)員較難操作，因此《條例》第八條規(guī)定：“綜合執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)按照《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》和其他有關(guān)規(guī)定采取考試、考核等辦法擇優(yōu)錄用和管理。綜合執(zhí)法人員享受外勤津貼”。
(二)關(guān)于綜合執(zhí)法的職責(zé)范圍和管轄
1.關(guān)于綜合執(zhí)法職責(zé)范圍
根據(jù)《國(guó)務(wù)院法制辦公室關(guān)于在海南省�？谑虚_(kāi)展相對(duì)集中行政處罰權(quán)試點(diǎn)工作的復(fù)函》(國(guó)法函〔2002〕227號(hào))和《海南省人民政府關(guān)于�？谑袛U(kuò)大相對(duì)集中行政處罰權(quán)范圍的批復(fù)》(瓊府函〔2006〕59號(hào))，我市綜合執(zhí)法的范圍包括市容和環(huán)境衛(wèi)生、城市規(guī)劃、城市綠化等八方面內(nèi)容�！逗？谑谐鞘泄芾砭C合執(zhí)法改革實(shí)施方案》擴(kuò)大了綜合執(zhí)法的范圍，增加了食品藥品監(jiān)督管理、水務(wù)、物業(yè)管理和衛(wèi)生管理四方面的部分行政處罰權(quán)，因此《條例》第十條確定了十二方面的綜合執(zhí)法職責(zé)范圍，并明確具體職責(zé)范圍由市人民政府依法報(bào)省人民政府決定。
2.關(guān)于綜合執(zhí)法職責(zé)范圍的調(diào)整原則
目前我市綜合執(zhí)法的具體職責(zé)范圍與國(guó)務(wù)院及海南省政府的規(guī)定并不完全相同，原因主要是有時(shí)以會(huì)議或口頭的方式變更了綜合執(zhí)法的職責(zé)范圍。執(zhí)法范圍的隨意改變不但增加了綜合執(zhí)法人員的工作量，增大了執(zhí)法難度，不利于依法行政。根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政處罰法》等有關(guān)規(guī)定，綜合執(zhí)法范圍的改變應(yīng)經(jīng)省政府批準(zhǔn)，為確保綜合執(zhí)法的嚴(yán)肅性，《條例》對(duì)納入綜合執(zhí)法范圍的事項(xiàng)以及調(diào)整綜合執(zhí)法職責(zé)范圍的權(quán)限作出了明確規(guī)定。第十一條規(guī)定：“市人民政府可以根據(jù)城市管理的需要，對(duì)城市管理綜合執(zhí)法的范圍進(jìn)行調(diào)整，報(bào)省人民政府批準(zhǔn)后公布實(shí)施”。
3.關(guān)于綜合執(zhí)法的管轄權(quán)
《條例》確定了管轄的原則即屬地管轄，同時(shí)規(guī)定了特殊情況及發(fā)生爭(zhēng)議情況下的管轄的確定原則。第十三條規(guī)定：“綜合執(zhí)法實(shí)行屬地管理，違法行為由發(fā)生地的區(qū)綜合執(zhí)法部門(mén)或綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)管轄。對(duì)流動(dòng)狀態(tài)的違法行為，相鄰區(qū)域的綜合執(zhí)法部門(mén)或綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)都有管轄權(quán)。各區(qū)綜合執(zhí)法部門(mén)或綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)之間因管轄權(quán)發(fā)生爭(zhēng)議，由爭(zhēng)議雙方協(xié)商解決;協(xié)商解決不了的，由市綜合執(zhí)法部門(mén)指定管轄”。
(三)關(guān)于執(zhí)法規(guī)范和措施
為了解決我市城市管理綜合執(zhí)法中的實(shí)際問(wèn)題，使綜合執(zhí)法部門(mén)的執(zhí)法行為有法可依，《條例》第三章針對(duì)我市管理實(shí)際對(duì)綜合執(zhí)法的行為規(guī)范進(jìn)行了具體規(guī)定，明確了綜合執(zhí)法部門(mén)在查處違法行為時(shí)可以采取的措施、實(shí)施扣押行政強(qiáng)制措施的具體情形、對(duì)查扣物品的處理方式以及當(dāng)事人逾期未領(lǐng)回物品的處理程序、公告送達(dá)的程序、對(duì)當(dāng)事人確有經(jīng)濟(jì)困難無(wú)法繳納罰款的特別規(guī)定等內(nèi)容。
(四)關(guān)于執(zhí)法保障和協(xié)作
《條例》第四章圍繞執(zhí)法行為和執(zhí)法隊(duì)伍保障、聯(lián)合執(zhí)法、執(zhí)法聯(lián)動(dòng)機(jī)制等方面對(duì)執(zhí)法保障與協(xié)作進(jìn)行了規(guī)定，同時(shí)根據(jù)《�？谑谐鞘泄芾砭C合執(zhí)法改革實(shí)施方案》，增加了公眾參與機(jī)制、信息管理和服務(wù)平臺(tái)建設(shè)等規(guī)定�？紤]到在綜合執(zhí)法中涉及到利用專(zhuān)業(yè)技術(shù)對(duì)違法行為進(jìn)行認(rèn)定時(shí)，城管部門(mén)往往因缺乏技術(shù)力量而無(wú)法準(zhǔn)確認(rèn)定，城管部門(mén)只能向相關(guān)行政職能部門(mén)發(fā)函要求其做出認(rèn)定，但有些行政職能部門(mén)的答復(fù)常常拖延或者不明確，導(dǎo)致城管部門(mén)難以執(zhí)法，《條例》第四十條對(duì)相關(guān)行政職能部門(mén)提出了具體要求。關(guān)于公安機(jī)關(guān)的配合保障問(wèn)題，根據(jù)《中共海口市委關(guān)于深化重點(diǎn)領(lǐng)域改革的決定》的精神和《�？谑谐鞘泄芾砭C合執(zhí)法改革實(shí)施方案》的內(nèi)容，《條例》規(guī)定了城管和公安的聯(lián)合執(zhí)法體制，明確了聯(lián)合執(zhí)法的內(nèi)容以及綜合執(zhí)法部門(mén)在執(zhí)法過(guò)程中可以要求公安機(jī)關(guān)配合的具體情形。
(五)關(guān)于執(zhí)法監(jiān)督
《條例》第五章共用了五個(gè)條款規(guī)定綜合執(zhí)法的監(jiān)督，包括內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督。內(nèi)部監(jiān)督包括市、區(qū)政府對(duì)本級(jí)綜合執(zhí)法部門(mén)的監(jiān)督及上級(jí)綜合執(zhí)法部門(mén)對(duì)下級(jí)綜合執(zhí)法部門(mén)的監(jiān)督。外部監(jiān)督指社會(huì)公眾對(duì)城管部門(mén)的監(jiān)督。此外，為了提高綜合執(zhí)法人員的執(zhí)法水平，《條例》第四十七條專(zhuān)門(mén)設(shè)定了綜合執(zhí)法部門(mén)定期聽(tīng)取司法部門(mén)及社會(huì)公眾建議的條款。
(六)法律責(zé)任
《條例》第六章針對(duì)綜合執(zhí)法的不同主體設(shè)定了不同的法律責(zé)任：一是針對(duì)綜合執(zhí)法部門(mén)及工作人員。《條例》第四十八條列舉了應(yīng)當(dāng)追究法律責(zé)任的情形，第四十九條規(guī)定城管部門(mén)及其工作人員違法行使職權(quán)對(duì)公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益造成損害的，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)賠償責(zé)任。二是針對(duì)相關(guān)行政機(jī)關(guān)的協(xié)作義務(wù)，設(shè)定了相應(yīng)的法律責(zé)任。三是規(guī)定行政相對(duì)人暴力抗法或其他妨礙城市管理綜合執(zhí)法人員依法執(zhí)行職務(wù)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任。
五、征求和采納意見(jiàn)的情況
《條例(送審稿)》經(jīng)市法制局審查后形成了《條例(征求意見(jiàn)稿)》，并于2015年11月25日向四個(gè)區(qū)政府、市政府各有關(guān)單位書(shū)面征求意見(jiàn)，截止12月1日，共有17家單位書(shū)面回復(fù)了修改意見(jiàn)，其中，對(duì)市財(cái)政局、市環(huán)保局、市愛(ài)衛(wèi)辦的意見(jiàn)予以采納，對(duì)市編辦、市住建局、市規(guī)劃局的意見(jiàn)予以部分采納，對(duì)市民防局的意見(jiàn)不予采納，其他單位回復(fù)無(wú)意見(jiàn)，市公安局口頭回復(fù)無(wú)意見(jiàn)。2015年12月2日，巴特爾副市長(zhǎng)主持召開(kāi)專(zhuān)題會(huì)議審議并原則通過(guò)了《條例(草案)》，會(huì)上，市財(cái)政局、市編辦、市規(guī)劃局、市民防局提出了修改意見(jiàn)。2015年12月8日，市政府第50次常務(wù)會(huì)議審議并原則通過(guò)了《條例(草案)》，會(huì)上，市財(cái)政局、市編辦等單位提出了修改意見(jiàn)。
