深化農(nóng)村改革新政策及新方案【全文】 讓農(nóng)民享有更多的財產(chǎn)權(quán)利
*辦公廳、國務(wù)院辦公廳日前印發(fā)《深化農(nóng)村改革綜合性實施方案》,這是當前我國農(nóng)村改革的頂層設(shè)計,是農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展關(guān)鍵時期的關(guān)鍵部署。
按照方案要求,當前和今后一個時期,深化農(nóng)村改革要聚焦農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度、農(nóng)業(yè)經(jīng)營制度、農(nóng)業(yè)支持保護制度、城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機制和農(nóng)村社會治理制度等5大領(lǐng)域。對這5大領(lǐng)域改革的核心問題,要明確大的方向、主要內(nèi)容和重大方針對策,進一步理清改革思路。
□產(chǎn)權(quán)制度改革 耕地延包辦法將出具體方案
★開展農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點。及時總結(jié)經(jīng)驗、不斷完善,形成可復(fù)制、可推廣的改革成果。(基本思路詳見制圖)
★深化農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度改革。抓緊修改有關(guān)法律,落實中央關(guān)于穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長久不變的重大決策,適時就二輪承包期滿后耕地延包辦法、新的承包期限等內(nèi)容提出具體方案。
解讀
明晰的產(chǎn)權(quán)是市場經(jīng)濟的核心。當前,我國市場化改革向縱深推進,農(nóng)村集體資產(chǎn)歸屬不清、權(quán)責(zé)不明、保護不嚴、流轉(zhuǎn)不暢等問題凸顯。如何讓農(nóng)村“沉睡的資產(chǎn)”活起來,讓農(nóng)民享有更多財產(chǎn)權(quán)利?成為下一步農(nóng)村改革繞不開的問題。
“走市場經(jīng)濟道路,明晰產(chǎn)權(quán)是個不可回避的話題。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)越清晰,農(nóng)村的市場活力就越強大!眹倚姓䦟W(xué)院教授汪玉凱認為,目前我國農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革相對滯后,導(dǎo)致一方面農(nóng)村各類要素潛能無法被激活,另一方面也不利于農(nóng)民合法權(quán)利的保護。
這份方案對這一問題著重提及。方案提出,建立健全符合要求和實際的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度,必須以保護農(nóng)民集體經(jīng)濟組織成員權(quán)利,以明晰農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)歸屬、賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利為重點……確保集體經(jīng)濟發(fā)展成果惠及本集體所有成員。
“大力推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革,有利于拓展農(nóng)民財產(chǎn)性收入來源,有利于建立農(nóng)民增收長效機制。”葉興慶認為,進一步放活土地經(jīng)營權(quán)、開展集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點、推進集體資產(chǎn)確權(quán)到戶等都會成為今后改革的看點。
□農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系 扶持農(nóng)民工返鄉(xiāng)辦家庭農(nóng)場
★培養(yǎng)職業(yè)農(nóng)民隊伍。制定專門規(guī)劃和切實可行的政策,吸引年輕人務(wù)農(nóng),培育新型職業(yè)農(nóng)民,造就高素質(zhì)的新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者隊伍。扶持有技能和經(jīng)營能力的農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)辦家庭農(nóng)場、領(lǐng)辦農(nóng)民合作社,創(chuàng)立農(nóng)產(chǎn)品加工、營銷企業(yè)和農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)組織。
解讀
糧食生產(chǎn)依賴“386199”部隊、務(wù)農(nóng)老齡化、農(nóng)業(yè)后繼乏人、生產(chǎn)效率低下……“誰來種地”“怎么種地”制約我國農(nóng)業(yè)做大做強。
對此方案提出,吸引年輕人務(wù)農(nóng),培育新型職業(yè)農(nóng)民,造就高素質(zhì)的新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者隊伍。提出加快培育家庭農(nóng)場、專業(yè)大戶、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。
“相比于小農(nóng)戶,家庭農(nóng)場、專業(yè)大戶等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體具有一定的生產(chǎn)資金和規(guī)模,可以進行規(guī);(jīng)營,收益相對可觀,能解決‘誰來種地’問題;而職業(yè)農(nóng)民懂技術(shù)、善管理,還能解決‘怎么種地’問題,有利于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型!敝袊缈圃恨r(nóng)村所研究員黨國英說。
專家指出,方案傳遞出國家將大力扶持新型職業(yè)農(nóng)民、新型經(jīng)營主體的強烈信號,預(yù)計下一步財稅、金融等相關(guān)政策均會向這方面明顯傾斜。
□支持保護制度 現(xiàn)行“三項農(nóng)業(yè)補貼”將合并
★建立農(nóng)業(yè)農(nóng)村投入穩(wěn)定增長機制。把農(nóng)業(yè)農(nóng)村作為財政支出的優(yōu)先保障領(lǐng)域,中央預(yù)算內(nèi)投資繼續(xù)向農(nóng)業(yè)農(nóng)村傾斜,確保農(nóng)業(yè)農(nóng)村投入只增不減。
★開展農(nóng)業(yè)補貼改革試點,將現(xiàn)行的“三項補貼”(農(nóng)作物良種補貼、種糧直補、農(nóng)資綜合補貼)合并為“農(nóng)業(yè)支持保護補貼”,優(yōu)化補貼支持方向,突出耕地保護和糧食安全。
解讀
一方面國家財政收入增速明顯放緩,一方面國際糧價保持低位,還要不要加大對三農(nóng)投入?如何改革農(nóng)業(yè)支持保護制度?這成為近期從學(xué)界到市場熱議的一大焦點話題。
“近年來,在國家糧食連年豐收、國際糧價持續(xù)走低的情況下,有人認為國家對農(nóng)業(yè)的支持力度可以減弱。而文件提出農(nóng)業(yè)投入只增不減,農(nóng)業(yè)支持保護力度繼續(xù)加大,體現(xiàn)出中央對三農(nóng)工作不放松、確保農(nóng)業(yè)重中之重地位的政策意圖!敝袊嗣翊髮W(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院副院長鄭鳳田說。
方案明確提出,建立農(nóng)業(yè)農(nóng)村投入穩(wěn)定增長機制。把農(nóng)業(yè)農(nóng)村作為財政支出的優(yōu)先保障領(lǐng)域,中央預(yù)算內(nèi)投資繼續(xù)向農(nóng)業(yè)農(nóng)村傾斜,確保農(nóng)業(yè)農(nóng)村投入只增不減。
“文件體現(xiàn)出工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城鄉(xiāng)協(xié)同發(fā)展的共享發(fā)展新理念!秉h國英說。
方案還強調(diào)對財政支農(nóng)支出結(jié)構(gòu)加以優(yōu)化,對此鄭鳳田認為,財政支農(nóng)確實存在著效率不高、精準度不夠等問題,一些涉農(nóng)專項資金呈現(xiàn)“小、散、亂”特征。今后財政支農(nóng)首先會向種糧大戶、主產(chǎn)區(qū)等傾斜,這也有利于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)方式。
深化農(nóng)村改革新政策及新方案【全文】松綁宅基地使用權(quán)
11月2日,中辦、國辦印發(fā)了《深化農(nóng)村改革綜合性實施方案》(下稱《方案》),深化農(nóng)村改革的頂層設(shè)計正式出臺。《方案》明確了農(nóng)村改革的總體框架,涉及農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度、農(nóng)業(yè)經(jīng)營制度、農(nóng)業(yè)支持保護制度、城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機制和農(nóng)村社會治理制度等5大領(lǐng)域。
在農(nóng)村土地制度改革方面,《方案》明確,有存量的集體經(jīng)營性建設(shè)用地,可與國有建設(shè)用地享有同等權(quán)利,在符合規(guī)劃、用途管制和依法取得的前提下,可以出讓、租賃、入股。
早在2013年的中共十八屆三中全會上,就提出了“允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股,實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價”的制度設(shè)計,隨后在全國展開試點。2015年9月8日,國務(wù)院授權(quán)的改革試點縣之一湖州德清,以公開招拍掛的方式,成功出讓一塊面積為20畝的村級集體經(jīng)營性建設(shè)用地,售價高達每畝57.5萬元。這是全國首宗集體建設(shè)用地入市。
在宅基地制度改革方面,《方案》提出,探索宅基地有償使用制度和自愿有償退出機制,在明確界定農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上,探索住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓的有效途徑。
探索宅基地的有償使用制度和自愿有償退出機制,相當于在十八屆三中全會賦予農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓權(quán)能的基礎(chǔ)上又進了一步。此前,僅賦予農(nóng)民將住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保和轉(zhuǎn)讓曾引發(fā)爭議,由此帶來了房、地權(quán)能不統(tǒng)一的問題。一些專家曾試圖在抵押、流轉(zhuǎn)時,從技術(shù)上將宅基地的使用權(quán)和農(nóng)房所有權(quán)切割,但根據(jù)《物權(quán)法》、《擔(dān)保法》等法律規(guī)定,“地隨房走”是基本原則。
宅基地的抵押和轉(zhuǎn)讓則在2015年8月啟動的試點中放行。試點的指導(dǎo)意見明確,農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)設(shè)立抵押的,須將宅基地使用權(quán)與住房所有權(quán)一并抵押。
集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市,被認為是盤活農(nóng)村“沉睡”資產(chǎn)的重要舉措,有學(xué)者指出,集體建設(shè)用地入市將有利于“資產(chǎn)收益扶持”的扶貧新舉措。中共十八屆五中全會的公報中提出,探索對貧困人口實行資產(chǎn)收益扶持制度,中國人民大學(xué)可持續(xù)發(fā)展高等研究院副院長汪三貴曾向財新記者表示,土地經(jīng)營權(quán)確權(quán)入股是開展資產(chǎn)收益扶貧的一種重要方式。
同樣,宅基地的抵押和轉(zhuǎn)讓制度一旦建立,農(nóng)民也可以以個人資產(chǎn)入股,并取得其收益。汪三貴說,喪失勞動力的農(nóng)民等自主創(chuàng)收能力受限制的貧困人口,就可以用這種方式來獲得收益。
玉米臨時收儲政策將改革
《方案》還明確,將改革、完善玉米臨時收儲政策,按“貼近市場和保障農(nóng)民合理收益”的原則確定收儲價格,降低儲備成本,提高儲備效率。
9月17日,國家發(fā)改委、國家糧食局、財政部、中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行聯(lián)合發(fā)出通知,宣布今年國家將繼續(xù)在東北三省和內(nèi)蒙古自治區(qū)實施玉米臨時收儲政策。今年臨時收儲的價格為1元/斤,相較去年每斤下調(diào)0.17元,也是2008年推出玉米臨時收儲政策后,首次下調(diào)收儲價格。
據(jù)新華社報道,國家糧食局稱,價格下調(diào)“主要是綜合考慮國內(nèi)外市場供求和價格情況,統(tǒng)籌兼顧各方面利益,將臨儲價格水平盡量貼近市場,使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用,引導(dǎo)糧食價格回歸市場”。
有關(guān)玉米臨時收儲等“托市收購”政策的爭議由來已久。有政策觀察者認為,這不僅使糧食儲備的調(diào)節(jié)過度政策化,還會導(dǎo)致市場價格信號的錯亂。例如,玉米雖已大量過剩,但由于有政府保證托市收購的機制,使農(nóng)民仍在增產(chǎn)玉米。
過剩的玉米帶來了不斷擴大的糧食倉儲需求。2013/度,政府共收購臨儲玉米達6919萬噸,但最終拍賣的總成交率僅約四分之一。而2014/2015年度,國家又新收購了8328.76萬噸玉米,比上一年還要多得多。
如此大的庫存讓黑龍江等糧食大省十分頭疼。除了建倉收納的建設(shè)成本外,各級財政還要為落實糧食臨時儲備任務(wù),支付收購、保管費、利息等支出。據(jù)黑龍江省發(fā)改委測算,國家每庫存一噸玉米,就需要支付補貼費用275元(含收購費50元、保管費86元、監(jiān)管費6元、利息補貼133元),此外還有運費、移庫補貼等開支。
對于玉米臨儲收購是否退出的問題,中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組副組長、辦公室主任陳錫文曾在8月份向財新記者表示,“還沒有定,仍在研究”。
國務(wù)院發(fā)展研究中心學(xué)術(shù)委員會秘書長程國強當時則表示,“對臨時收儲,我個人主張應(yīng)該盡快退出,這個玩不下去了!彼鲝垼瑢⑺械呐R時收儲政策退出,然后考慮實施目標價格補貼的“升級版”—即把目前補貼某種具體農(nóng)產(chǎn)品的作法,改為補貼非特定產(chǎn)品;使所有生產(chǎn)者不論在地上種什么,所獲得的補貼都是一樣的。
程國強建議,若采取“升級版”的目標價格補貼,則可不再以價格為補貼的觸發(fā)水平,只針對種植面積進行補貼,也就是以單位面積補貼作為測算基準,補償一定比例的種植平均物化成本。補貼只針對法定承包地,并補給實際種植者,如此還可以和現(xiàn)有的直接補貼相銜接。