中央設鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員工作年限 晉升需基層經歷
在同事們看來，王希簡直就是個“幸運兒”：由于省直機關選調考試，僅在鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作了兩年半的王希便告別了福建省漳州某鎮(zhèn)的黨政辦公室，一躍進入省直單位。
而當年與他一同進入鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員隊伍的同事，目前仍在四處“謀出路”。
“以前鄉(xiāng)鎮(zhèn)待遇比較差，好幾位一同入職的同事，工作一段時間就辭職了”，王希告訴南都記者，此外，也有一部分同事則打起“擦邊球”：編制暫時留在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，通過借調去市縣機關上班，一段時間后，再通過各種辦法留在借調單位。
在以往，不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員一度將“借調”作為晉升的“跳板”。為了糾正這一普遍存在的誤區(qū)，讓年輕公務員安心留在基層歷練。今年9月，*辦公廳公布《關于加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊伍建設的若干意見》，首次明確新錄用鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員在鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關最低服務年限為5年，上級機關一般不得借調鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，撤除鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員晉升的一個“跳板”。
與此同時，《意見》也在拓寬鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員晉升空間方面做了很多規(guī)定，比如規(guī)定加大選拔使用鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部力度，注重從具有鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作經歷的人員中選拔鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導干部;縣級機關提拔副科級以上領導干部，應優(yōu)先考慮具有鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作經歷的干部;選拔縣級黨政領導班子成員，應優(yōu)先考慮具有鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政正職經歷的干部。
在提高待遇方面也規(guī)定統(tǒng)籌研究完善工資待遇政策向鄉(xiāng)鎮(zhèn)傾斜的具體辦法，重點向長期在鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的干部傾斜;鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關設置主任科員、副主任科員;落實帶薪年休假制度;對生活有困難的家庭給予適當補助等。
“跳板”：借調走的公務員大多“有去無回”
近年來，無論是公務員考試還是事業(yè)單位招考，90%以上的崗位都設在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級。相比縣級以上機關的公務員的競爭力，報考鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員“成功率”就大很多。不少年輕人也正是寄希望于“借調”等內部流動渠道，選擇鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員作為“第一站”。
王希的兩位同事便是通過“借調”成功跳出鄉(xiāng)鎮(zhèn)。
“縣委辦、政府辦、組織部、紀委等工作繁重的部門，本身編制控得較嚴，有用人需求時就從鄉(xiāng)鎮(zhèn)借調。”王希告訴南都，多數鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員也頗樂于被借調：一段時間的借調經歷再加上各方面關系疏通，往往便能促成正式調任。
安徽某遠郊鄉(xiāng)鎮(zhèn)的領導班子成員朱軍向南都證實：他在鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作8年期間，便親歷8位年輕的鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員被借調走，且絕大多數時“有去無回”。
“借調并不需要什么手續(xù)，上級單位只要跟鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導打個招呼，就能借調走一個人。我們鄉(xiāng)比較偏遠，新招進一個公務員不容易，8年里鄉(xiāng)里25個行政編制從未滿員過。”朱軍說。
目前，借調方式主要有兩種，一種是縣直機關組織階段性、突擊性的工作，比如城區(qū)改造、拆遷等，需借調鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員參與具體工作，期限約半年到1年。另一種則是上級單位受編制所限，人手緊張，在事務比較繁雜的情況下，較長期地從鄉(xiāng)鎮(zhèn)借調人員，時間不定。
盡管近年來各地公務員招錄逐步規(guī)范，縣直機關新進公務員也需通過公開的考試程序，“借調”作為人情進干部的后門已被逐步收緊，但借調依舊被鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員作為“出走”的快捷通道。“即便是公開地比試、面試，被借調人員同其他應考者相比，對招考單位的業(yè)務、領導更為熟悉，考試各環(huán)節(jié)中也都會占不少優(yōu)勢。”曾在安徽某市多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)任鄉(xiāng)鎮(zhèn)長陸偉坦言。
借調給鄉(xiāng)鎮(zhèn)也帶來困擾。多位鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導接受采訪時坦言，他們并不愿意上級單位借調，“把年輕人借調出去，鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)著工資，卻沒人干活，鄉(xiāng)鎮(zhèn)是不愿意的。但那也沒用，上級單位和鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領導打了招呼，上下級關系，也就無法抵抗。”河南一位鄉(xiāng)長說。
“年齡天花板”：45歲是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部邁不過去的“坎”
王希們的“出走”原因很簡單：晉升空間有限。原以為考進鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員，就是邁進了“大門”，但他到崗后才發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員的晉升之路也頗為艱難：不僅晉升渠道狹窄，還得趕在年齡到限之前，否則很有可能十幾年下來還只是個普通科員。
觀察身邊同事的“出走”路徑，朱軍向南都總結，目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員的晉升渠道主要有三種方式：職位層級遞升，即從普通科員逐級晉升成為副科級的副鄉(xiāng)/鎮(zhèn)長、正科級的鄉(xiāng)鎮(zhèn)長或黨委書記，從而進一步升遷。此外，還可以通過借調、調動等方式進入上級單位;或通過參加縣、市級的選調考試或重新參加公務員考試以實現(xiàn)轉崗和晉升。
“如果按照第一種方式一步一個腳印求晉升，所耗時間太長、鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導崗位也有限;所以最近幾年不少年輕的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部都把心思用在了后兩條路上。”朱軍坦言。
陸偉補充說，在中國黨政機構級別中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記、鄉(xiāng)鎮(zhèn)長屬正科級別，其他非領導職務的公務員則由副科級待遇的科員、科員和辦事員組成。假設一名大學生23歲畢業(yè)進入鄉(xiāng)鎮(zhèn)成為一名普通辦事員，試用期1年后，24歲轉正成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員中的正式辦事員。此后，表現(xiàn)優(yōu)秀能力突出的，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)每一級晉升提拔大約需要3年。27歲左右，可進入鄉(xiāng)鎮(zhèn)中層管理干部序列，如辦公室副主任(科員);其后，30歲升為辦公室主任;33歲進入鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導班子，任副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委副書記(副科級);36歲左右，成為正科級的鄉(xiāng)鎮(zhèn)長或書記。
在此過程中稍有耽擱，晉升便有可能遭遇“年齡天花板”。安徽和四川多位受訪鄉(xiāng)鎮(zhèn)負責人向南都記者指出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部提拔中一條不成文的規(guī)矩是，45歲是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部邁不過去的“坎”。
“鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導崗位是一個蘿卜一個坑，最近幾年招錄的公務員絕大部分都安置在鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層，這么多年輕人，如果對鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導班子沒有年齡限制，位置不騰出來，年輕人就‘看不到希望’。”曾在四川任副鎮(zhèn)長的趙先生說，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一般是45歲“到點”，過了45歲還沒有從副科級晉升為正科級;或者正科級的鄉(xiāng)鎮(zhèn)長、書記在45歲未被提往縣級更高職位，那也就意味著已觸及年齡天花板，只能等到50多歲后退“二線”。
國家行政學院教授許耀桐曾專題研究“年齡天花板”現(xiàn)象，他發(fā)現(xiàn)，任職年齡“層層遞減”在全國范圍內從中央到地方，自上而下不同程度存在。
“一般縣級正處干部50歲以上未獲提拔，熬到55歲退居二線;到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，便遞減至45歲前未獲提拔，50多歲便退二線。”許耀桐認為，簡單以年齡為標準一刀切，雖然給年輕公務員騰出了升職空間，但也的確造成了人才資源的浪費，“45—55歲正是年富力強的時候”。
因此，從龐大的基層公務員隊伍中脫穎而出成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導的不過鳳毛麟角。“很多人在鄉(xiāng)鎮(zhèn)直到退休也擠不上領導崗位，就連個副科也不算”，一位組織系統(tǒng)人士告訴記者，而如果同樣考公務員進入市級機關，副科、正科基本是到年限就能調，沒有職務也能升級別。
“如果縣里再空降一位鄉(xiāng)鎮(zhèn)長、書記，基層科員晉升更是‘長路漫漫’。”朱軍向南都記者坦言，目前他雖已進入鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導班子序列，但隨著年齡天花板的臨近，他只得無奈調侃：“現(xiàn)在就個人而言是不敢跑、沒錢送，原地真不動，希望永遠在田野上。”
緊箍咒：“借調”被收緊，服務年限設“門檻”
對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員急于“出走”的心理，組織部門已有所洞悉。
南都記者注意到，近年來，不少地方已對鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員服務期設限。比如山東，今年省公務員招錄中要求新錄用鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關公務員要簽服務協(xié)議，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關的最低服務年限為5年。而在去年，浙江寧波也出臺相關文件，要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)黨政正職一般應任滿一屆，任期不到3年調整的，需報經市委組織部同意。
在《關于加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊伍建設的若干意見》中，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員的服役期戴上“緊箍咒”。不僅首次明確“上級機關一般不得借調鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，因工作特殊需要短期借調的，應征得借調單位同級單位組織部門同意并明確借調時間”，并在此基礎上，還明文規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部最低服務期限—新錄用鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員在鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關最低服務年限為5年。
國家行政學院教授竹立家等受訪專家認為，引導年輕人扎根鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層，一方面可穩(wěn)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊伍，幫助鄉(xiāng)鎮(zhèn)“留住人”;同時也與中央注重基層經歷、樹立實干導向的選人用人觀相符，“近幾年中央、省市遴選公務員中，也都增加了對基層工作經驗的要求。”
相比之下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部則沒有這么樂觀。“設置了年限門檻，很擔心年輕人不愿意報考鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員”，河南一縣長坦言。
這是否會影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員的發(fā)展空間?
“如果換成我，我是不會再去鄉(xiāng)鎮(zhèn)的，待得真的非常難受”，王希就坦言，如果沒有“借調”等方式晉升，鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員對很多大學畢業(yè)生而言都喪失了吸引力。
一位曾因借調而最終被留在市委組織部的河南公務員大林坦言，即使最終沒有編制調動，借調期間也可以接觸到更高層的領導，可以發(fā)揮更大能力，而如果沒有借調，大學畢業(yè)生在鄉(xiāng)鎮(zhèn)幾乎沒有用武之地。
“年輕人到鄉(xiāng)鎮(zhèn)來，很難派上用場”，浙江紹興一位副鎮(zhèn)長講了一個實例，該鎮(zhèn)前幾年曾來過一名大學生，雖然是英語八級，但從未派上用場。一次參與村選舉，難以解答村民疑問，又沒有權限自己做決定，便被村民關進了村里的祠堂，一度連廁所也不讓上�；氐睫k公室，大學生便辭職走人。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作崗位“門檻”降低，吸引力是否降低
鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員的吸引力是否會因為服務期限等種種限制而降低?。
在為鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員的服務期限套上“緊箍咒”的同時，中央也對鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部開出了很多優(yōu)惠條件，拓寬了其來源渠道�！兑庖姟访鞔_，改進鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員考錄工作，一般應納入省市縣鄉(xiāng)“四級聯(lián)考”，也可以面向社會單獨組織，對招人難、留人難的艱苦邊遠鄉(xiāng)鎮(zhèn)，可適當降低進入門檻。擴大鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導干部選拔視野，注重從企事業(yè)單位*員中擇優(yōu)調任鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導干部。
為了保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部數量，《意見》明確，堅持按編制員額及時補充人員，縣級機關不得變相占用鄉(xiāng)鎮(zhèn)編制，可在全縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內對鄉(xiāng)鎮(zhèn)編制實行動態(tài)管理、調劑使用。
幸運的是，與中辦文件同期出臺，中組部、人社部、國家公務員局也聯(lián)合印發(fā)了《關于做好艱苦邊遠地區(qū)基層公務員考試錄用工作的意見》，對部分崗位提出適當降低招考職位學歷、放寬招考專業(yè)限制、工作年限等范圍，擴大報考人員范圍。
“實際上就是用更優(yōu)惠的政策去吸引人報考鄉(xiāng)鎮(zhèn)”，一位組織系統(tǒng)官員表示。
事實上，借調并非被“堵死”，而是“收緊”，因為《意見》明確，因工作特殊需要短期借調的，只要取得借調單位同級單位組織部門同意，仍然可以借調。只是，借調不能有去無回，因為在借調前，就需要明確借調時間。
“高配”提高基層待遇，鄉(xiāng)鎮(zhèn)經歷成為晉升資本
收緊了“借調”，困擾王希等人的晉升問題又該如何解決?南都記者了解到，目前，不少地方已先行對鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員級別“高配”至主任、副主任科員，破解鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員晉升瓶頸。如浙江、寧夏等部分地區(qū)，工齡到期就自動升任為副主任、主任科員，與書記、鎮(zhèn)長級別相同。“主要是提高經濟待遇，浙江甘霖一位官員解釋，工資待遇方面，科員和副主任科員一個月相差四五百元左右。
接下來這一做法將在全國推廣�！蛾P于加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊伍建設的若干意見》提出，要適當提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部待遇，并在鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關設置主任科員、副主任科員。
“在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設主任科員、副主任科員，對基層公務員也是一種精神鼓勵”，河南一縣長解釋，目前來看，在各地執(zhí)行中，主任、副主任科員雖是虛職，但在鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導職位有限的情況下，將能提供更多的非領導崗位，為更多基層公務員的晉升提供可能。
許耀桐建議，在主任科員、副主任科員的設置和使用上，按資排輩照顧老同志待遇的同時，也要拿出個別名額獎勵踏實肯干的年輕人。
此外，《意見》還再度重申：要形成老中青結合的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導班子結構，嚴禁任職年齡層層遞減。“不搞任職年齡層層遞減的一個關鍵是，對于有能力、有干勁的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，即便年齡過點，征求其個人意見，該繼續(xù)任用的就繼續(xù)任用，該提拔的還是要提拔。”許耀桐分析說。
“在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，很少有人能當上鄉(xiāng)長、鄉(xiāng)黨委書記，縣市的干部就更是想都不敢想”，王希坦言，這是他當初毅然離開鄉(xiāng)鎮(zhèn)的主要原因。
為了破解這一晉升難問題，《意見》也拓寬了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的前景：明確將加大選拔使用鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部力度，注重從具有鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作經歷的人員中選拔鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導干部�？h級機關提拔副科級以上領導干部，應優(yōu)先考慮具有鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作經歷的干部。選拔縣級黨政領導班子成員，應優(yōu)先考慮具有鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政正職經歷的干部。
(應受訪者要求，王希、朱軍、陸偉為化名。)
