薛瀾：我國(guó)公務(wù)員工資體系極不合理
中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革研究會(huì)(2015)第12屆改革論壇于11月2日在北京舉行。清華大學(xué)公共管理學(xué)院院長(zhǎng)薛瀾出席并演講。
薛瀾稱，我國(guó)公務(wù)員工資體系極其不合理，由此形成了灰色的空間，“在這些灰色空間當(dāng)中，確實(shí)也使得我們一些地方政府很擔(dān)心，你要每個(gè)人仔細(xì)去追，每個(gè)單位、每個(gè)部門可能都會(huì)有一些問題”。
薛瀾表示，如果不能及時(shí)建立一個(gè)非常有效的合理的薪酬激勵(lì)機(jī)制，那么真正能干、有理想的公務(wù)員很難繼續(xù)服務(wù)于政府部門。“現(xiàn)行薪酬體制，不要說體面的生活，就是基本的生活都難以達(dá)到。這種情況下，真正的一批非常能干的、有理想的公務(wù)員可能就會(huì)離開公共部門，這對(duì)我們國(guó)家的發(fā)展是很大的損失”。
以下為演講實(shí)錄：
薛瀾：非常感謝今天有機(jī)會(huì)參加研討會(huì)，剛才聽了一些發(fā)言，非常受啟發(fā)。因?yàn)闀r(shí)間壓縮了，對(duì)深化改革的成果就盡可能簡(jiǎn)要說，首先，三中全會(huì)明確了關(guān)于國(guó)家治理這個(gè)命題，而且全面提出了深化改革的任務(wù)，可以說中國(guó)進(jìn)入了新一輪的改革高潮，而且現(xiàn)在很多措施都雷厲風(fēng)行在具體推動(dòng)。
面臨的主要問題，有幾個(gè)方面。第一，現(xiàn)在總體大家比較樂觀，比較急于求成。前兩天我寫了一篇文章，標(biāo)題是頂層設(shè)計(jì)與泥濘前行，中國(guó)國(guó)家治理現(xiàn)代化之路。這個(gè)泥濘前行，是1959年曾經(jīng)有一位公共政策研究的非常知名的美國(guó)專家寫了一篇文章，他講政策性改革其實(shí)不會(huì)是非常科學(xué)的設(shè)計(jì)、非常完美地推動(dòng)，實(shí)際上這中間會(huì)有大量的不確定性。在這個(gè)過程中，還會(huì)有各種利益集團(tuán)的博弈，而且有時(shí)候可能要抓住機(jī)會(huì)，另外你設(shè)計(jì)得很好的推進(jìn)，往往很難真正執(zhí)行。當(dāng)時(shí)講的是美國(guó)的一些政策改革經(jīng)驗(yàn)，這篇文章成為我們公共政策領(lǐng)域非常經(jīng)典的一篇文章，很多國(guó)家政策改革的實(shí)踐基本上都是驗(yàn)證了他的這個(gè)分析。
中國(guó)的實(shí)際情況也是一樣，在好幾次講話中也特別談到了，中國(guó)的改革有形形色色的藩籬需要拆除，有各種各樣的利益集團(tuán)的糾結(jié)需要去解開，有更多的潛規(guī)則需要提防。所以這個(gè)改革過程，可能不會(huì)像我們想象的有一個(gè)總體的設(shè)計(jì)方案，然后我們就一帆風(fēng)順地往前推進(jìn)。所以，如果我們真正在2020年形成一個(gè)基本的制度框架，那就非常了不起了，所以也許我們需要有一個(gè)非常清醒的估計(jì)。
第二，我們對(duì)國(guó)家治理現(xiàn)代化的科學(xué)規(guī)律還得需要進(jìn)一步認(rèn)識(shí)。實(shí)際上我們目前面臨的問題，中國(guó)的改革是很多層的疊加，有人講我們是三期疊加，有各種提法。這些問題的疊加使得中國(guó)改革的復(fù)雜性是前所未有。有時(shí)候，表面的現(xiàn)象我們看到了，但是真正的判斷很難抓到。
舉一個(gè)例子，傳統(tǒng)公共政策里講的是政府失靈，像我們有公共產(chǎn)品的提供，有信息不對(duì)稱的情況，有外部性的問題，像環(huán)境污染是典型外部性的問題，這些問題需要政府通過公共政策的手段來解決。但是可能其他國(guó)家的公共政策沒有碰到中國(guó)的事，一方面是市場(chǎng)失靈，但是另一方面是市場(chǎng)不完善，中國(guó)還是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的過程。所以，我們還存在產(chǎn)權(quán)不清楚，可能存在市場(chǎng)主體還沒有發(fā)育起來等等問題。所以我們往往有時(shí)候把這些問題混淆了，可能問題明明是市場(chǎng)發(fā)育不健全，我們認(rèn)為它是市場(chǎng)失靈，所以政府的手就伸進(jìn)去了，我們想通過行政的手段來解決，最后延緩了改革，把問題拖得更糟。另一方面，本來政府應(yīng)該公共政策手段堅(jiān)決地跟上去，但是他認(rèn)為是市場(chǎng)的事情，政府就不做了。所以我們看到了很多問題，但是對(duì)問題的本質(zhì)沒有抓到。政府的作為、政府的失靈和政府的體制不健全，是同樣的問題，社會(huì)建設(shè)也是這樣。對(duì)問題的根源，我們沒有認(rèn)識(shí)清楚，然后匆匆忙忙地開藥方，最后改革是要走回頭路的。
第三，改革目標(biāo)路徑選擇的困難�，F(xiàn)在大家講得非常多的是我們深化改革的核心是調(diào)整政府、市場(chǎng)與社會(huì)之間的關(guān)系。但是政府、市場(chǎng)和社會(huì)的關(guān)系在不同的公共事務(wù)當(dāng)中怎么樣有機(jī)地組合，其實(shí)在全世界沒有一個(gè)統(tǒng)一的答案。有一個(gè)學(xué)者把關(guān)于政府到底通過什么樣的方式來治理，把它歸納成全世界有四種模式，一種是“空心政府”模式，這種模式下，政府的權(quán)力和權(quán)威主要被市場(chǎng)和其他的政治組織來分割，政府的實(shí)際作用非常有限，形成了一個(gè)“空心政府”。還有一種是“去治理化”的模式，這種模式追求的治理的越少越好，不僅政府減少規(guī)制，而且包括企業(yè)和社會(huì)組織之間自我治理也是越來越好，非常強(qiáng)調(diào)純市場(chǎng)的作用。三是以政府為中心的治理模式。政府是合法權(quán)力的中心，在公共事務(wù)當(dāng)中要發(fā)揮非常積極主動(dòng)的作用。還有一種是大治理的模式，把各種治理模式綜合起來。那么，從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來看，也沒有說哪種模式一定就是金規(guī)鐵律一成不變的。
在中國(guó)的情況下，在不同的事務(wù)當(dāng)中，政府應(yīng)該發(fā)揮什么作用，市場(chǎng)能夠發(fā)揮什么作用，社會(huì)發(fā)揮什么作用，并沒有一定之規(guī)。不同的地方，正好清華公管學(xué)院NGO研究所最近做了一些社會(huì)治理的調(diào)研，發(fā)現(xiàn)溫州的模式可能跟成都的模式不一樣，成都的模式可能和北京的模式不一樣。就這種組合，到底什么是我們的目標(biāo)模式，我們現(xiàn)在還在探索的過程當(dāng)中。
下面一個(gè)問題，政策執(zhí)行方面，積極推進(jìn)和科學(xué)合理之間的矛盾。改革這一年過程當(dāng)中，已經(jīng)出臺(tái)了很多改革的措施，在這個(gè)改革措施推進(jìn)的過程中，實(shí)際上在很多部門和地方具體執(zhí)行方面，一刀切的比較多，這個(gè)大家可能都有體會(huì)。這樣的話，很多政策其實(shí)是很難作為一個(gè)制度長(zhǎng)期執(zhí)行下去的。我們這次深化改革的目標(biāo)之一就是形成比較穩(wěn)定的一套制度規(guī)范，但是現(xiàn)在這種制度的政策制定，可能沒有經(jīng)過充分科學(xué)的論證，所以這樣政策的出臺(tái)，執(zhí)行起來就會(huì)有面臨很多實(shí)際的問題。像關(guān)于政府官員出國(guó)的問題，關(guān)于出差的規(guī)定，包括干部培訓(xùn)的一些規(guī)定等等，很多情況其實(shí)是跟實(shí)際情況之間還是有差別的。
我想，這樣一些政策執(zhí)行下去，肯定過一段時(shí)間會(huì)有一些方式要做調(diào)整。但是如果我們很多的政策都是這樣猴皮筋，那很有可能降低改革政策措施的威信，對(duì)我們最后形成一個(gè)穩(wěn)定的制度是非常不利的。
另外，單邊推進(jìn)與整體方案配套協(xié)調(diào)。剛才實(shí)際上永年也已經(jīng)談到了，現(xiàn)在我們很多改革需要整體配套的推進(jìn)。本屆政府上來以后，在政府職能轉(zhuǎn)變、簡(jiǎn)政放權(quán)方面做了大量的工作，削減很多審批。這些是非常重要的，也激發(fā)了市場(chǎng)的活力。但是有沒有測(cè)算一下，事前監(jiān)管放松以后，事中事后需要去加強(qiáng)，需要去增加多少力量去加強(qiáng)。這些問題是要有科學(xué)規(guī)律的。
比如說我這個(gè)企業(yè)可以注冊(cè)，不需要經(jīng)過審批，事后監(jiān)管方面，監(jiān)管機(jī)構(gòu)有沒有這樣的能力，這些方面不是靠一紙行政命令就可以解決的。我正好看到最近財(cái)新雜志上有一篇關(guān)于環(huán)境保護(hù)的文章，環(huán)評(píng)有很多弊病，但是通過一個(gè)社會(huì)的環(huán)保組織，他們持續(xù)不斷幾年的檢舉，最后把這個(gè)問題揭出來了。那里面報(bào)道，實(shí)際上相關(guān)部門其實(shí)沒有足夠的精力去關(guān)注，其實(shí)問題很簡(jiǎn)單，要想去發(fā)現(xiàn)，這些完全是公開信息，但是我們環(huán)評(píng)方面存在巨大的問題，是通過這樣一個(gè)方式去發(fā)現(xiàn)，我們政府部門沒有及時(shí)發(fā)現(xiàn)，說明我們目前存在的這些問題可能還很多。
不同領(lǐng)域改革之間的協(xié)調(diào)問題，剛才永年也談到了，我們現(xiàn)在很多反腐的規(guī)定其實(shí)是非常重要的。但是另外也必須承認(rèn)，由于公務(wù)員工資體系的極其不合理，其實(shí)也形成了一些灰色的空間，在這些灰色空間當(dāng)中，確實(shí)也使得我們一些地方政府很擔(dān)心，你要每個(gè)人仔細(xì)去追，每個(gè)單位、每個(gè)部門可能都會(huì)有一些問題，如果我們沒有及時(shí)配套地建立一個(gè)非常有效合理的薪酬激勵(lì)機(jī)制，那我覺得，今后這個(gè)問題可能會(huì)非常嚴(yán)重，一方面真正能干的有理想的這些人就不在政府干下去了，因?yàn)楝F(xiàn)在政府的薪酬體制，不要說體面的生活，就是基本的生活都難以達(dá)到。這種情況下，真正的一批非常能干的、有理想的公務(wù)員可能就會(huì)離開公共部門，這對(duì)我們國(guó)家的發(fā)展是很大的損失。
提一些建議。一是在當(dāng)前強(qiáng)調(diào)發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置的決定性作用的同時(shí)，不應(yīng)該忘記在中國(guó)公共部門的重要性�，F(xiàn)在總體來講，原來政府權(quán)力太大，可能需要限制政府的權(quán)力，簡(jiǎn)政放權(quán)等等，但是另外一點(diǎn)，中國(guó)目前實(shí)際的情況下，政府部門、公共部門還是國(guó)家的頂梁柱，所以更多的改革是要怎么樣使得政府更好地有效地運(yùn)作，包括薪酬體制的改革。
二是政策制定的方式需要改革。最近關(guān)于中國(guó)智庫(kù)建設(shè)，也有批示，目前在國(guó)內(nèi)關(guān)于智庫(kù)建設(shè)也掀起了一個(gè)熱潮。我看最近中央政治局開會(huì)，*主席特別談到要建*的智庫(kù)體系，這個(gè)非常重要，實(shí)際上在這個(gè)智庫(kù)體系內(nèi)，不同類型的政策機(jī)構(gòu)要有所分工，協(xié)調(diào)發(fā)展。目前中國(guó)很多公共政策問題并沒有經(jīng)過充分討論，很多政策研究機(jī)構(gòu)互相是在競(jìng)爭(zhēng)的，都想通過各種渠道把自己的政策方案遞到*哪兒去。這樣使得很多我們政策方案沒有經(jīng)過充分的研討、經(jīng)過多方面利益權(quán)衡拿出來，這樣很容易造成失誤。如果我們有真正比較好的協(xié)調(diào)分工，那么很多的政策，形成所謂的政策市場(chǎng)，可能對(duì)同樣一個(gè)政策問題，大家有不同的方案，通過各種方式進(jìn)行討論、辯論，最后把一些不好的方案或者不全面的方案篩掉，最后提交到?jīng)Q策者手上的可能是質(zhì)量比較高的。這樣的話，也使得我們的改革會(huì)成效比較好。
另外，我們決策目前的過程，還是有一點(diǎn)比較傳統(tǒng)的模式，就是領(lǐng)導(dǎo)、有指示，經(jīng)營(yíng)層面封閉起來，起草一個(gè)文件，之后專家咨詢討論等等。特定的一些方案可能是有必要的。但是另外一方面，在今天這樣的環(huán)境下，中國(guó)進(jìn)步到今天，可能還有另外一些方式，通過更公開的一些方式，讓更多的社會(huì)各個(gè)層面來參與到這些政策的討論甚至辯論，在這個(gè)過程中真正匯集民意，形成共識(shí)，這樣的政策可能質(zhì)量會(huì)更高。
三是關(guān)于民意的問題�，F(xiàn)在網(wǎng)絡(luò)社會(huì)的存在，往往網(wǎng)絡(luò)的聲音可能會(huì)被放大。但是另外一點(diǎn)，在所有的社會(huì)里面，在公共政策制定過程中，沉默的大多數(shù)其實(shí)是政策討論的現(xiàn)實(shí)，千萬不要把少數(shù)的網(wǎng)絡(luò)的聲音當(dāng)成全體的民意，這樣可能會(huì)使我們的政策出現(xiàn)偏差。
四是關(guān)于改革的節(jié)奏問題。2020年，當(dāng)時(shí)我們提到作為一個(gè)節(jié)點(diǎn)，希望形成一個(gè)比較穩(wěn)定的制度框架。剛才王院長(zhǎng)提到了非常好的時(shí)間點(diǎn)的想法，有些是不謀而合的�？赡苓@樣，我們做一些基礎(chǔ)性的改革，應(yīng)該基本完成了。實(shí)際上我們這些年改革的碎片化，包括前前后后的反復(fù)，一些基礎(chǔ)性的問題沒有解決，所以我們能不能把一些基礎(chǔ)性的改革，到2020年堅(jiān)定不移地把它完成，我們這次提出依法治國(guó)，像我們的基本財(cái)稅體制，這是國(guó)家現(xiàn)代化必須有的制度框架，這個(gè)必須得堅(jiān)決推進(jìn)。另外，領(lǐng)域性的改革，能夠把方向理得比較清楚，但是要想完成，可能還沒那么容易。比如關(guān)于混合所有制的問題，這個(gè)國(guó)有企業(yè)的改革，另外建立現(xiàn)代國(guó)家社會(huì)性的監(jiān)管體系，都需要一個(gè)比較長(zhǎng)的時(shí)間逐漸完善，這個(gè)方向非常清楚，然后逐漸推進(jìn)。還有一些具體的改革問題，我覺得要根據(jù)情況來定。所以我們千萬不要把一些比較枝節(jié)的問題，來動(dòng)用大量的改革資源去浪費(fèi)時(shí)間，那樣可能對(duì)改革整體的全面部署是不利的。
如果說我們能夠在過去一年的改革基礎(chǔ)之上，能夠?qū)λM(jìn)行梳理，形成一定共識(shí)的，利弊分析得比較清楚，利弊權(quán)衡有困難，下決心往前推進(jìn)。方案不清楚的，可以去討論，認(rèn)識(shí)不清楚的，可以適當(dāng)去推后，這樣來探討我們的改革路徑。這些措施的考慮的基礎(chǔ)之上，如果能夠重新梳理我們改革的所謂優(yōu)先順序，然后進(jìn)一步明確改革的思路和推進(jìn)的方式，我們的改革一定會(huì)成功。
