對(duì)事業(yè)單位“管辦分離”改革的思考
葉響裙
[摘 要] 事業(yè)單位傳統(tǒng)的管辦合一體制具有效率低下、監(jiān)管不力、回應(yīng)力低等弊端。實(shí)行管辦分離，是為了克服管辦合一體制的弊端，加強(qiáng)政府的監(jiān)管，提高事業(yè)單位運(yùn)行的效率，從而改善公共服務(wù)的供給。管辦分離的實(shí)質(zhì)是政府組織結(jié)構(gòu)與職能分工的改革，是政策制定與政策執(zhí)行的適度分離。要推進(jìn)事業(yè)單位管辦分離改革，就要整合部門決策權(quán)，在公共服務(wù)提供環(huán)節(jié)引入選擇和競爭機(jī)制，完善事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)，選擇有效的監(jiān)管方式。
[關(guān)鍵詞] 事業(yè)單位; 管辦分離; 大部門制;政府職能
[中圖分類號(hào)] D63 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A
隨著公眾對(duì)公共服務(wù)的需求快速增長，如何改善公共服務(wù)供給成為政府面臨的核心問題。事業(yè)單位是我國公共服務(wù)供給的重要主體，經(jīng)過二十多年探索式改革，事業(yè)單位改革的思路逐漸清晰。對(duì)于事業(yè)單位管理體制的改革，管辦分離是一個(gè)繞不過去的命題。然而，對(duì)于管辦分離的必要性，目前還存在爭議和分歧，各地實(shí)施的具體方式和效果也存在明顯差異。為什么要實(shí)行管辦分離?究竟如何理解管辦分離，實(shí)施管辦分離要把握哪些關(guān)鍵環(huán)節(jié)?對(duì)于這些問題進(jìn)行深入分析與探討，能消除人們對(duì)改革的困惑與疑慮，使事業(yè)單位管理體制改革得以順利推進(jìn)。
一、管辦合一體制的特征與弊端
我國傳統(tǒng)的事業(yè)單位管理體制是一種行政事業(yè)一體化體制，也可稱作管辦合一的體制，政事不分、管辦合一是其基本特征。這種管理體制是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下發(fā)展起來的，政府既承擔(dān)政策制定、監(jiān)管等行政管理職能，同時(shí)也是公共事業(yè)的出資者和舉辦者。行政主管部門與事業(yè)單位之間是行政隸屬關(guān)系，事業(yè)單位是行政主管部門的一個(gè)預(yù)算單位，行政主管部門通過各種行政手段干預(yù)事業(yè)單位的運(yùn)營。
在這種管辦合一體制下，公共服務(wù)的供給具有以下基本特征：第一，具有權(quán)威性與計(jì)劃性。政府定期制定和下達(dá)各項(xiàng)公共服務(wù)計(jì)劃，通過等級(jí)制的行政管理體系，自上而下對(duì)公共服務(wù)的生產(chǎn)和配給進(jìn)行指導(dǎo)和控制，制約公共服務(wù)發(fā)展的方向和速度。第二，由于公共服務(wù)供給具有權(quán)威性和計(jì)劃性，因此也容易產(chǎn)生集權(quán)化趨勢(shì)，即公共服務(wù)的權(quán)力不但從私人領(lǐng)域向政府部門集中，而且在政府系統(tǒng)內(nèi)部也從地方政府向中央政府集中。中央政府在公共服務(wù)中具有絕對(duì)控制的地位和作用，通過這種中央控制的方式，可以達(dá)到全國統(tǒng)一供應(yīng)的狀態(tài)。第三，政府直接供給的公共服務(wù)具有普遍性，即所有民眾都被納入公共服務(wù)對(duì)象范圍，不具有排斥性和歧視性。醫(yī)療衛(wèi)生、教育、住房、社會(huì)保障等被看作是政府有義務(wù)供給和保障的公共物品。[1]
管辦合一體制與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的基本制度安排是契合的，在我國經(jīng)濟(jì)實(shí)力和國家財(cái)政能力十分薄弱的情況下，為城鎮(zhèn)居民提供了普遍有保障的公共服務(wù)，對(duì)于確保公共服務(wù)供給的統(tǒng)一性與協(xié)調(diào)性，發(fā)揮了不可替代的作用。但是，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，人們對(duì)公共服務(wù)需求在短時(shí)期快速高漲，這種管辦合一體制阻礙了公共服務(wù)事業(yè)的發(fā)展和效率改進(jìn)，無法回應(yīng)公民日益增長的公共服務(wù)需求。管辦合一體制的弊端主要表現(xiàn)為以下方面。
1.公共服務(wù)供給效率低下
首先，事業(yè)單位缺少改進(jìn)管理的內(nèi)在動(dòng)力。在管辦合一體制下，政府部門與事業(yè)單位具有直接的行政隸屬關(guān)系，兩者之間形成了緊密的庇護(hù)—依賴關(guān)系。政府部門在制定政策時(shí)，首先要考慮政策執(zhí)行的可行性，通過降低政策目標(biāo)來達(dá)到政策實(shí)效，這就直接影響到政策的質(zhì)量。而事業(yè)單位長期以來根據(jù)主管部門行政指令運(yùn)行，缺乏獨(dú)立自主意識(shí)，缺乏創(chuàng)新性，缺乏改善管理、提高效率的內(nèi)在動(dòng)力。[2]
其次，公共服務(wù)供給高度壟斷。在管辦合一體制下，政府部門及其下屬的事業(yè)單位在公共服務(wù)供給中處于壟斷地位，排斥了私營企業(yè)及其他社會(huì)主體的競爭和參與。政府機(jī)構(gòu)及其工作人員習(xí)慣于采用壟斷的方式供給公共服務(wù)。[3]政府的壟斷性遏制了競爭，而競爭對(duì)于激發(fā)人的內(nèi)在潛力、提高效率具有重要意義。正如斯蒂格利茨認(rèn)為:“公共部門里競爭的缺乏會(huì)削弱人們的積極性。”[4]政府供給的壟斷性使事業(yè)單位失去了競爭所形成的外部壓力。
再次，無產(chǎn)權(quán)約束和成本意識(shí)。對(duì)于產(chǎn)權(quán)明晰的企業(yè)而言，成本與收入是緊密聯(lián)系在一起的，企業(yè)要根據(jù)可能的收入決定成本的投入。而政府部門花費(fèi)的是納稅人的錢，政府管理成本與收入是分離的，缺乏降低成本的動(dòng)力。“由于不把進(jìn)行一項(xiàng)活動(dòng)的成本與維持它的收入聯(lián)系在一起,那么低效率往往受到激勵(lì)”。[5]政府缺少成本意識(shí)可導(dǎo)致兩方面的問題：一是當(dāng)政府產(chǎn)出是給定的時(shí)，政府可能使用較多的資源，造成資源浪費(fèi);二是政府不顧社會(huì)需求不斷擴(kuò)大供給，導(dǎo)致政府產(chǎn)出超出或不符合社會(huì)需求，浪費(fèi)社會(huì)的資源。
2.難以實(shí)施客觀公正的監(jiān)管
政府利益與公共利益之間存在一定程度的偏離。從理論上分析，政府是被人民委托授權(quán)的公共管理機(jī)構(gòu)，按照法律賦予的職權(quán)行使行政管理各項(xiàng)職能。政府作為人民權(quán)力的“代理人”，其利益取向與公共利益并不總是重合一致的。政治發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)事實(shí)也證明,政府并非一個(gè)天然地追求公共利益的組織,而是存在著政府利益。在一定的政策環(huán)境和制度格局下，政府利益的實(shí)現(xiàn)會(huì)從可能轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)。
在管辦一體化體制中，決策與執(zhí)行、監(jiān)督等職責(zé)之間界限模糊。政府部門同時(shí)扮演著多重角色，既是規(guī)則的制定者和監(jiān)管者，又是事業(yè)單位的出資人，直接干預(yù)事業(yè)單位具體的經(jīng)營管理。在缺乏對(duì)政府主管部門有效制度約束的情況下，政府多重角色之間存在嚴(yán)重的沖突，使其難以客觀公正地對(duì)事業(yè)單位實(shí)施監(jiān)管，從而直接影響公共服務(wù)供給的公平性與公益性。
此外，政府公職人員的行政管制權(quán)力具有對(duì)公共稀缺資源進(jìn)行權(quán)威性分配的功能。在管辦合一體制下，政府部門與事業(yè)單位之間有比較緊密的利益關(guān)聯(lián)，在缺乏有力的監(jiān)督約束機(jī)制的情況下，行政權(quán)力可能被濫用，甚至誘發(fā)腐敗現(xiàn)象，這更會(huì)嚴(yán)重破壞社會(huì)資源的優(yōu)化配置，導(dǎo)致國有資產(chǎn)流失，不利于社會(huì)經(jīng)濟(jì)健康持續(xù)發(fā)展。
3.服務(wù)供給難以滿足多元化的社會(huì)需求
在管辦合一體制下，實(shí)際上是政府獨(dú)家供給公共服務(wù)。公共服務(wù)供給主體單一，難以滿足快速增長的社會(huì)需求。
首先，在信息以幾何級(jí)數(shù)增長的時(shí)代,政府行政人員不可能掌握進(jìn)行公共服務(wù)供給所需的全部信息,不可能設(shè)計(jì)公共服務(wù)供給的所有備選方案。不僅如此, 政府行政人員所掌握的有限信息還存在著失真性和滯后性。政府不得不依憑不完全、不準(zhǔn)確的信息來供給公共服務(wù), 確定不同類型公共服務(wù)供給的數(shù)量、質(zhì)量、價(jià)格和優(yōu)先次序,這樣必然難以充分、準(zhǔn)確和及時(shí)地滿足公眾對(duì)公共服務(wù)的期待。
其次，政府提供公共服務(wù)重視服務(wù)的普惠性與均等化。人們因收入、教育、宗教、種族背景等的差異性，對(duì)公共服務(wù)具有不同偏好，會(huì)產(chǎn)生多元化的需求，但是政府在既定的公共財(cái)政水平下，只能提供均等化的基本公共服務(wù)，難以滿足所有社會(huì)成員的多元化需求。
二、管辦分離的目標(biāo)與實(shí)質(zhì)
(一)管辦分離的目標(biāo)
傳統(tǒng)的管辦合一體制暴露出來的種種弊端，以及西方國家行政改革的實(shí)踐，促使我國對(duì)事業(yè)單位管理體制進(jìn)行改革。改革的關(guān)鍵問題是處理政府部門與事業(yè)單位的關(guān)系，明晰政府部門與事業(yè)單位的權(quán)責(zé)邊界，解決政事不分、管辦合一導(dǎo)致的服務(wù)效率低下、監(jiān)管不力、回應(yīng)力低等問題。為了克服原有的管辦合一體制的弊端，管辦分離作為事業(yè)單位改革的一個(gè)指導(dǎo)原則被明確提出，我國各地紛紛進(jìn)行管辦分離實(shí)踐的探索，推動(dòng)了新一輪公共事業(yè)管理體制改革的深化進(jìn)行。
管辦分離改革的目標(biāo)主要可概括為兩方面。一方面，實(shí)行管辦分離，是為了加強(qiáng)政府的監(jiān)管，增強(qiáng)公共服務(wù)供給的公益性和公平性。在政府管辦職能不分的體制下，行政主管部門與事業(yè)單位之間是行政隸屬關(guān)系，權(quán)責(zé)界限模糊，存在緊密的利益關(guān)聯(lián)，行政主管部門既是裁判員，又是教練員，難以實(shí)施客觀公正的監(jiān)管，難以保證公共服務(wù)供給的公益性和公平性。因此，實(shí)施管辦分離，就要在革除行政主管部門和事業(yè)單位之間行政隸屬關(guān)系的基礎(chǔ)上，明確政府和事業(yè)單位各自的職能分工，切斷兩者間的利益關(guān)聯(lián)，從而加強(qiáng)政府監(jiān)管的有效性，增強(qiáng)公共服務(wù)供給的公益性和公平性。另一方面，實(shí)行管辦分離，是為了突破原有的行政體制和管理方式的束縛，減少行政主管部門對(duì)事業(yè)單位具體業(yè)務(wù)的直接干預(yù)，給予事業(yè)單位經(jīng)營管理的自主權(quán)，充分調(diào)動(dòng)事業(yè)單位管理者和從業(yè)人員的積極性和創(chuàng)造性，引進(jìn)先進(jìn)的管理辦法，從而提高事業(yè)單位運(yùn)行的效率。
以上兩方面目標(biāo)，一個(gè)強(qiáng)調(diào)增強(qiáng)監(jiān)管的有效性，重在維護(hù)公平。另一個(gè)強(qiáng)調(diào)給予事業(yè)單位經(jīng)營管理的自主權(quán)，重在提高效率。片面強(qiáng)調(diào)公平性或效率，都有悖于管辦分離的初衷。兼顧公平和效率，是實(shí)行管辦分離的目標(biāo)，也是推行改革的難點(diǎn)。當(dāng)前事業(yè)單位改革最大的難點(diǎn)，就是要在增強(qiáng)事業(yè)單位提供服務(wù)的公益性與提高事業(yè)單位從業(yè)人員的積極性之間達(dá)到平衡。盡管公平和效率具有一定的沖突，但可以在改革的最終目標(biāo)中得以統(tǒng)一。改革的最終目標(biāo)，是通過管理體制的變革和管理方式的創(chuàng)新，改善公共服務(wù)的供給，為社會(huì)公眾提供良好的公共服務(wù)。
(二)管辦分離的實(shí)質(zhì)
管辦分離是具有*的說法，有一定的模糊性，對(duì)于管辦分離的理解，目前還存在分歧。各地方政府及其相關(guān)政府部門根據(jù)各自對(duì)管辦分離的領(lǐng)會(huì)，會(huì)選取不同的改革模式，從而造成當(dāng)前管辦分離改革紛繁復(fù)雜的現(xiàn)象。
管辦分離是在特定制度背景下提出的，是為了克服管辦合一體制的弊端，改善公共服務(wù)的供給。管辦分離的內(nèi)涵，與政事分開是一脈相承的，核心都是政府職能的轉(zhuǎn)變，明晰政府與事業(yè)單位的權(quán)責(zé)界限，明確各自的合理分工和職能定位，政府的歸政府，事業(yè)單位的歸事業(yè)單位。在一定意義上，管辦分離是對(duì)政事分開的進(jìn)一步具體化、操作化。從實(shí)踐層面分析，管辦分離就是指，行政管理與經(jīng)辦這兩種職能適度分離：政府主管部門從事宏觀行政管理職能，事業(yè)單位承擔(dān)具體經(jīng)辦職能。政事分開與管辦分離雖然側(cè)重點(diǎn)有所區(qū)別，但卻是相輔相成的，前者指明改革基本方向，后者進(jìn)一步明確改革途徑。
進(jìn)一步分析，所謂“管辦分離”這種改革舉措，并不是我國的獨(dú)創(chuàng)。聯(lián)系到我國提出該原則的動(dòng)因，以及西方國家新公共管理的理論與改革實(shí)踐，管辦分離實(shí)質(zhì)上是政府組織結(jié)構(gòu)和職能分工的改革，即是將公共政策制定的職能與執(zhí)行的職能適度分開。公共政策的制定和執(zhí)行分別由綜合性的政策制定部門和專門化的執(zhí)行機(jī)構(gòu)獨(dú)立承擔(dān)，即“掌舵與劃槳分開”。政策制定部門負(fù)責(zé)掌舵，把握方向，主要負(fù)責(zé)制定政策，規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)、資格準(zhǔn)入、服務(wù)監(jiān)管，而不從事具體的執(zhí)行性事務(wù)。而事業(yè)單位作為執(zhí)行政策的重要主體之一，依照政府對(duì)重大問題的決策和制度安排，承擔(dān)具體生產(chǎn)公共服務(wù)的職能。
對(duì)于管辦分離，不能局限于字面上的理解，不能只注重機(jī)構(gòu)的分設(shè)和形式的分離。管辦分離，其實(shí)質(zhì)是厘清政府與事業(yè)單位的責(zé)權(quán)邊界，發(fā)揮兩種主體各自的優(yōu)勢(shì)。管辦分離后，政府加強(qiáng)宏觀層面的監(jiān)管，確保公共服務(wù)的公益性和公平性。事業(yè)單位由專職管理者和專業(yè)人員負(fù)責(zé)具體的運(yùn)行，從而促進(jìn)公共服務(wù)效率的提高。改革的最佳效果，就是實(shí)現(xiàn)公平和效率的統(tǒng)一。
三、推進(jìn)管辦分離的途徑
(一)整合部門決策權(quán)
在公共服務(wù)的供給中,政府的一個(gè)重要職責(zé)是承擔(dān)決策職能。作為決策者，政府要了解群眾需求，對(duì)公共服務(wù)問題做出決策、安排，確定公共服務(wù)的生產(chǎn)者，確定公共服務(wù)的數(shù)量與質(zhì)量，確定它們的供給方式。要制定發(fā)展規(guī)劃，合理地進(jìn)行制度設(shè)計(jì)和安排，形成一個(gè)政府、市場、社會(huì)組織、家庭、社區(qū)等不同主體共同發(fā)揮作用的制度框架。
政府要有效地履行公共服務(wù)決策職能，整合部門決策權(quán)至關(guān)重要。這里的部門決策權(quán)，指的是行政主管部門制定政策、規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)的權(quán)力以及重要行政資源的分配權(quán)。整合部門決策權(quán)，指的是把相似或相同事情的決策權(quán)交給一個(gè)部門。這與大部門體制改革的精神是一致的。大部門體制改革的關(guān)鍵不在于部門規(guī)模的大小，而在于政府職能的清晰界定;不在于機(jī)構(gòu)的合并與減少，而在于政府職能的根本轉(zhuǎn)變，在于行政組織的設(shè)置與其內(nèi)在職能相契合。[6]大部門體制改革的重要內(nèi)容，就是要以一定數(shù)量的綜合性的政府組成部門覆蓋政府的基本職能。改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)是在政府職能轉(zhuǎn)變的基礎(chǔ)上進(jìn)行政府職能整合，即政府部門職責(zé)界定盡可能明晰，職能劃分盡可能完整。
整合部門決策權(quán)，是有效問責(zé)的前提。政府對(duì)公共服務(wù)的提供負(fù)有最終的責(zé)任，有責(zé)就要有權(quán)，有權(quán)才能問責(zé)。如果部門決策權(quán)不統(tǒng)一，對(duì)同一領(lǐng)域的問題由多個(gè)不同部門分別管理，政出多門，就會(huì)導(dǎo)致責(zé)任主體缺失的問題。誰都可以管，必然是誰也管不好，最終不僅公眾不滿意，而且政府不滿意，從業(yè)人員也不滿意。將同一領(lǐng)域的政策制定權(quán)交給同一個(gè)政府部門，權(quán)責(zé)明確，有利于落實(shí)問責(zé)制，建設(shè)責(zé)任政府。
整合部門決策權(quán)，是提高行政效率的必要途徑。部門職能界定不清以及部門之間權(quán)責(zé)交叉，是當(dāng)前政府部門之間協(xié)調(diào)難的一個(gè)重要原因。政府部門之間協(xié)調(diào)難度大，協(xié)調(diào)周期長,必然就會(huì)導(dǎo)致行政效率低下。整合部門決策權(quán)，明確界定政府部門職能邊界，有利于政府部門之間協(xié)調(diào)運(yùn)行，提高行政效率。
整合部門決策權(quán)，將同一領(lǐng)域重大問題的決策權(quán)交給一個(gè)政府部門統(tǒng)合管理，既能明確政府制定公共政策與實(shí)行宏觀監(jiān)管的主體職責(zé)，又能增強(qiáng)工作的協(xié)調(diào)性，從而有利于政府對(duì)公共服務(wù)供給進(jìn)行科學(xué)決策和有效監(jiān)管。
