近來(lái)，隨著習(xí)李政府為戒除政府官員的奢靡之風(fēng)而三申五令，網(wǎng)絡(luò)和傳統(tǒng)媒體上不時(shí)有公務(wù)員叫窮，稱工資收入增長(zhǎng)緩慢。明里暗里還有許多官員認(rèn)為，自2004年陽(yáng)光工資改革以來(lái)，公務(wù)員的收入水平已經(jīng)長(zhǎng)期處于中下水平。這些說(shuō)法遭到社會(huì)各界的反駁和批評(píng)。
2004年《*國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)人才工作的決定》指出，要“建立公務(wù)員工資與國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展相協(xié)調(diào)、與社會(huì)進(jìn)步相適應(yīng)、與企業(yè)相當(dāng)人員平均工資大體持平的工資水平?jīng)Q定機(jī)制。”那么，相對(duì)于其他職業(yè)而言，中國(guó)公務(wù)員的工資水平究竟是高了還是低了?本文將使用官方發(fā)布的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來(lái)回答這個(gè)問(wèn)題。
中國(guó)的黨政群工作人員規(guī)模
首先，必須明了的一點(diǎn)是并非所有的政府工作人員都具有公務(wù)員身份。到目前為止，中國(guó)政府從未系統(tǒng)地公布公務(wù)員人數(shù)。唯一比較權(quán)威的數(shù)據(jù)是人社部發(fā)言人在3月透露，2008、2015和全國(guó)公務(wù)員總數(shù)分別為660萬(wàn)、679萬(wàn)和689萬(wàn)人。而據(jù)《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》，這三年公共管理和社會(huì)組織的城鎮(zhèn)單位就業(yè)人數(shù)分別為1335萬(wàn)、1394萬(wàn)和1429萬(wàn)人。
所謂公共管理和社會(huì)組織，根據(jù)官方的定義，包括如下子類：中共機(jī)關(guān)，國(guó)家機(jī)構(gòu)，人民政協(xié)和民主黨派，群眾團(tuán)體、社會(huì)團(tuán)體和宗教組織以及基層群眾自治組織。對(duì)比以上兩組數(shù)據(jù)可以推論，在中國(guó)的公務(wù)人員中，具有公務(wù)員身份的不到半數(shù)。
根據(jù)筆者估算，目前，中國(guó)的公務(wù)人員中，接近一半具有公務(wù)員身份，另有近30%有事業(yè)編制(包括享受參公待遇的事業(yè)編制人員)，約有20%沒(méi)有編制。毫無(wú)疑問(wèn)，在他們中間，有公務(wù)員身份的，地位和待遇通常高于有事業(yè)身份的;有事業(yè)身份的則高于沒(méi)有編制的。例如，在黨政機(jī)關(guān)和社群組織中工作的事業(yè)編制人員，一旦被提拔到副處級(jí)崗位，通常即可得公務(wù)員身份。
中國(guó)沒(méi)有政務(wù)官和事務(wù)官(即西方國(guó)家定義的公務(wù)員)的區(qū)別。中國(guó)的公務(wù)員法規(guī)定，公務(wù)員分為領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)和非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，前者包括從鄉(xiāng)科副職直到國(guó)家級(jí)正職(*)等所有具有領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力的公職。
數(shù)據(jù)中的中國(guó)公務(wù)人員的工資：處于中上水平
中國(guó)政府既然從未系統(tǒng)公布公務(wù)員規(guī)模數(shù)據(jù)，公務(wù)員收入數(shù)據(jù)當(dāng)然也無(wú)從談起。官方發(fā)布的權(quán)威數(shù)據(jù)見于國(guó)家統(tǒng)計(jì)局和地方統(tǒng)計(jì)局出版的統(tǒng)計(jì)年鑒。其中有兩組數(shù)據(jù)可供我們把握中國(guó)公務(wù)員的工資水平(不包括未在統(tǒng)計(jì)之列的福利)。一是按行業(yè)分城鎮(zhèn)單位就業(yè)人員工資，其中公共部門和社會(huì)組織作為一個(gè)大行業(yè)與其他近20個(gè)大行業(yè)并列報(bào)告。二是按企業(yè)、事業(yè)和機(jī)關(guān)分組所作的報(bào)告。機(jī)關(guān)就業(yè)職工由就業(yè)于“各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、政黨機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體”的職工構(gòu)成。第二組數(shù)據(jù)使我們可以把中國(guó)公務(wù)人員的工資水平與企業(yè)和事業(yè)單位人員的平均工資水平加以比較，看看兩者之間是否“大體持平”。
表1的第2-4欄報(bào)告了從1993到2008年全國(guó)企事業(yè)和機(jī)關(guān)城鎮(zhèn)單位就業(yè)人員平均工資相當(dāng)于全國(guó)所有在職職工平均水平比例的變化，不過(guò)非常遺憾的是，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局沒(méi)有報(bào)告2008年之后的數(shù)據(jù)。從這些數(shù)據(jù)中我們看到，在1993年，即中國(guó)剛剛開始建設(shè)和分稅制改革之前的那一年，企業(yè)、事業(yè)和機(jī)關(guān)人員的平均工資與全國(guó)平均工資比例均為1.0，也就是說(shuō)，中國(guó)公務(wù)人員的工資水平和企業(yè)人員“大體持平”。但在此后的十余年中，企業(yè)占比滑落至0.97上下，從未達(dá)到全國(guó)平均值水平。事業(yè)和機(jī)關(guān)人員在1994年劇增至超過(guò)平均水平的9%，似乎顯示了分稅制改革的效果，因?yàn)閮深惾藛T都主要靠財(cái)政供養(yǎng)。
但是，此后，事業(yè)單位人員的平均工資水平，除了在少數(shù)年份超過(guò)全國(guó)平均水平5%以上外，基本上在略高于后者的水平上浮動(dòng)，2008年僅比全國(guó)平均水平高了1%。機(jī)關(guān)人員是最大的受益者。從2001年開始，他們的平均工資水平高于全國(guó)平均水平10%以上。2008年超過(guò)平均水平15%。
數(shù)據(jù)來(lái)源：《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》，《廣東統(tǒng)計(jì)年鑒》，《河南統(tǒng)計(jì)年鑒》
2008年，公務(wù)人員的平均工資水平，無(wú)論是按機(jī)關(guān)還是公共管理部門的口徑測(cè)量，在中國(guó)18個(gè)大行業(yè)中，僅低于信息和軟件業(yè)、金融業(yè)、科研與技術(shù)服務(wù)業(yè)、電力燃?xì)鈽I(yè)、采礦業(yè)以及文體娛樂(lè)業(yè)等六個(gè)行業(yè)。
按照細(xì)行業(yè)劃分，比公務(wù)人員享有更高的平均工資水平的城鎮(zhèn)單位就業(yè)人員有1925萬(wàn)人，占全國(guó)城鎮(zhèn)單位就業(yè)總?cè)藬?shù)12192.5萬(wàn)人的16%。換言之，2008年1157萬(wàn)黨政機(jī)關(guān)工作人員的平均工資水平，在當(dāng)年的城鎮(zhèn)單位就業(yè)人員的收入水平分布上，占據(jù)了74-84%區(qū)間的位置，處于中上水平。
廣東與河南省比較：一個(gè)也許有普遍意義的提示
盡管國(guó)家統(tǒng)計(jì)局沒(méi)有發(fā)表2008年之后的企業(yè)、事業(yè)和機(jī)關(guān)分類數(shù)據(jù)，仍然有不少省市在其統(tǒng)計(jì)年鑒中按這一分類報(bào)告就業(yè)數(shù)據(jù)。在這里我們就廣東和河南省的情況做一比較研究。前者為沿海發(fā)達(dá)省份，后者為內(nèi)陸相對(duì)不發(fā)達(dá)省份。
表1第5-7欄的數(shù)據(jù)表明，在分稅制改革發(fā)動(dòng)前夕的1993年，廣東省的事業(yè)單位職工的收入水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于企業(yè)，機(jī)關(guān)單位則略微低于后者。分稅制實(shí)施徹底改變了這一局面。事業(yè)單位職工的平均工資水平逐漸上升至高于平均水平14%的區(qū)間。機(jī)關(guān)平均工資則在逐漸升至2005年高于平均水平41%的高位后，逐步回落至的25%。
按照大行業(yè)分類，，廣東省僅有金融、科研、信息、衛(wèi)生和電力五個(gè)行業(yè)職工的平均工資水平高于機(jī)關(guān)或公共管理部門。這五個(gè)行業(yè)在的廣東總共雇傭了161萬(wàn)職工，約占當(dāng)年廣東職工總數(shù)1304萬(wàn)的12%。同年，廣東有94萬(wàn)機(jī)關(guān)職工，或103萬(wàn)公共管理部門職工。這就是說(shuō)，公務(wù)人員的平均工資水平大體位于80-88%的區(qū)間，穩(wěn)穩(wěn)占據(jù)中上收入地位。
河南的狀況則與廣東完全不同。如表1的第8-10欄所示，該省的公務(wù)人員的工資水平在分稅制改革初期顯著高于企業(yè)人員。但從2003年起，除了少數(shù)年份，公務(wù)人員的工資水平低于職工平均水平，在，僅及后者的92%。毫無(wú)疑問(wèn)，僅就工資收入而言，河南公務(wù)人員處于中下的位置。
如果說(shuō)，河南省公務(wù)人員工資水平顯著低于平均水平已經(jīng)難以理解(當(dāng)然，河南由于正規(guī)財(cái)政弱小，陽(yáng)光工資改革上肯定是落后于廣東的)，更難以理解的是河南公務(wù)員報(bào)考的競(jìng)爭(zhēng)性竟然遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于廣東。，河南招收公務(wù)員4035名，報(bào)考人數(shù)約17.6萬(wàn)，錄取比例約為43.7:1。同年廣東省招收公務(wù)員13565名，報(bào)考人數(shù)約26.67萬(wàn)。比例約為20:1。
國(guó)際比較：政府雇員工資普遍較私人部門略低
英國(guó)公共行政皇家學(xué)會(huì)會(huì)刊《公共行政與發(fā)展》于1998年發(fā)表了一篇題為《政府雇傭和報(bào)酬：來(lái)自全球和地區(qū)的證據(jù)》的論文。作者在經(jīng)驗(yàn)證據(jù)的基礎(chǔ)上總結(jié)道，“一般而言，政府雇員的工資收入似乎要比私人部門的工資收入打折10-20%，考慮到政府工作所具有的更大的穩(wěn)定性，這一點(diǎn)是合理的。”
作者搜集的1990年代初的地區(qū)數(shù)據(jù)表明，公共部門雇員的收入對(duì)私人部門雇員的收入比例，唯有在中東地區(qū)國(guó)家達(dá)1.3，在非洲達(dá)1.0。而在其他地區(qū)均在1.0以下，亞洲為0.8，歐洲和中亞為0.7，拉丁美洲為0.9，經(jīng)和發(fā)展組織國(guó)家為0.9�？偤推骄禐�0.8。
對(duì)比這些發(fā)現(xiàn)，*和國(guó)務(wù)院關(guān)于公務(wù)員與企業(yè)相當(dāng)人員平均工資大體持平的政策要求，似乎已經(jīng)明顯偏袒公務(wù)人員了。而在實(shí)際政策執(zhí)行過(guò)程中，如上述2008年全國(guó)數(shù)據(jù)所指明的，中國(guó)的黨政機(jī)關(guān)社會(huì)團(tuán)體人員的平均工資，大體比企業(yè)人員高了20%。而廣東省的數(shù)據(jù)表明，公務(wù)員的相對(duì)平均工資水平，最高時(shí)(2005年)比企業(yè)多50%，近年仍舊多近30%，與中東國(guó)家有得一比。
從全國(guó)和廣東的長(zhǎng)期數(shù)據(jù)看，公務(wù)人員的工資收入增長(zhǎng)速度顯著高于企業(yè)和事業(yè)單位人員。然而，河南省的數(shù)據(jù)表明，最近幾年，它的公務(wù)人員的工資收入平均水平，已經(jīng)下降至企業(yè)的90%的水平，到了一個(gè)與1990年代國(guó)際經(jīng)驗(yàn)“接軌”的水平。
然而，國(guó)際經(jīng)驗(yàn)所展現(xiàn)的似乎是，在經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)、增長(zhǎng)乏力(非洲和非石油出口國(guó)中東國(guó)家)，或者嚴(yán)重依靠石油租金的中東海灣國(guó)家那里，政府雇員的工資水平顯著高于或至少不低于私人部門雇員。
與此不同，本文考察的廣東和河南例子似乎表明，在中國(guó)，一個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)，它的公務(wù)人員工資水平越可能高于企業(yè)人員;反之，經(jīng)濟(jì)越落后，公務(wù)人員的工資水平越可能低于企業(yè)人員。
如果廣東和河南的例證具有普遍意義的話，那么就意味著，分稅制改革以來(lái)的中國(guó)經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)產(chǎn)生的成果，通過(guò)地方財(cái)政收入增長(zhǎng)速度顯著高于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度的運(yùn)作機(jī)制，過(guò)多地被政府公務(wù)人員所占有。
在這個(gè)意義上，習(xí)李政府治官舉措，應(yīng)該不但要戒除官場(chǎng)的奢靡之風(fēng)，而且要讓公務(wù)人員的收入水平回歸到為社會(huì)民眾所能接受的符合“國(guó)際慣例”的合理水平。(注：本文僅代表作者個(gè)人觀點(diǎn))
