公務(wù)員聘任制改革的難點(diǎn)及完善策略
公務(wù)員聘任制的實(shí)施主要目的在于將公務(wù)員由原來(lái)的身份管理轉(zhuǎn)變?yōu)榭?jī)效評(píng)估的管理方式，意在將公務(wù)員轉(zhuǎn)化為真正的人力資源，從而提高公務(wù)員的工作效率。2006年施行的《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》，對(duì)聘任有明確的規(guī)定，包括聘任的程序、合同、工資待遇等;同時(shí)，明確公務(wù)員聘任制主要是指，在經(jīng)省級(jí)以上公務(wù)員主管部門(mén)批準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，針對(duì)工作需要，機(jī)關(guān)可以在應(yīng)聘人員平等自愿、協(xié)商一致的原則下，與其簽訂具有一定期限的聘任合同，對(duì)雙方權(quán)利義務(wù)進(jìn)行確定。聘任制這種公務(wù)員任用制度，是隨著我國(guó)社會(huì)發(fā)展變化而出現(xiàn)的，可以說(shuō)是時(shí)事所趨。
我國(guó)公務(wù)員聘任制改革背景及發(fā)展現(xiàn)狀
我國(guó)公務(wù)員聘任制的產(chǎn)生主要有三方面的原因，首先是傳統(tǒng)公務(wù)員制度已經(jīng)跟不上我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展步伐。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展不僅帶動(dòng)了政府管理理念的不斷創(chuàng)新，同時(shí)帶動(dòng)其運(yùn)作方式的不斷創(chuàng)新，而傳統(tǒng)公務(wù)員制度在新陳代謝機(jī)制方面不暢，仍存在官僚主義等各種背離市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的弊端，這種現(xiàn)實(shí)要求促使公務(wù)員聘任制的出現(xiàn)。其次，在全球化的今天，信息基本實(shí)現(xiàn)了全球共享，西方很多國(guó)家對(duì)合同制雇員的實(shí)行，是我國(guó)公務(wù)員聘任制實(shí)施的參照藍(lán)本。基于政府工作中遇到的特殊情況很多國(guó)家政府都開(kāi)始大量聘用臨時(shí)人員，西方國(guó)家雇員改革實(shí)踐所取得的成效，為我國(guó)公務(wù)員聘任制改革作出了表率。第三，西方國(guó)家的新公共管理、新公共服務(wù)等理論從20世紀(jì)80年代開(kāi)始興起，發(fā)展到今天已經(jīng)有了幾十年的時(shí)間，在實(shí)踐中逐步成熟起來(lái)。中西的廣泛交流，使我國(guó)對(duì)西方國(guó)家的這些新思想有了更新的認(rèn)識(shí)，在立足我國(guó)國(guó)情的基礎(chǔ)上，逐漸開(kāi)始認(rèn)同和借鑒西方先進(jìn)思想，正是這些為我國(guó)公務(wù)員聘任制打下堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)。
我國(guó)公務(wù)員聘任制從實(shí)施之日起，主要經(jīng)歷了以下發(fā)展階段。對(duì)公務(wù)員聘任制進(jìn)行基本的界定是我國(guó)公務(wù)員聘任制的第一階段，2006年1月1日開(kāi)始施行的《公務(wù)員法》對(duì)我國(guó)對(duì)聘任制公務(wù)員的適用范圍、管理方式等各種原則性規(guī)定進(jìn)行制定。《公務(wù)員法》的實(shí)施，關(guān)于“職位聘任”的規(guī)定是其突出的亮點(diǎn)，且為公務(wù)員聘任制奠定了一定的法律基礎(chǔ)，使得公務(wù)員聘任制在法律上有了明確地位。試點(diǎn)階段是公務(wù)員聘任制發(fā)展的第二階段。我國(guó)《公務(wù)員法》實(shí)施一年后，浦東和深圳地區(qū)開(kāi)始在原國(guó)家人事部的決定下開(kāi)始對(duì)公務(wù)員聘任制試點(diǎn)，通過(guò)試點(diǎn)對(duì)實(shí)施經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行總結(jié)①。在已有經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，1月，《聘任制公務(wù)員管理試點(diǎn)辦法》發(fā)布，進(jìn)一步細(xì)化了公務(wù)員聘用制的細(xì)節(jié)問(wèn)題，并對(duì)試點(diǎn)范圍進(jìn)一步擴(kuò)大，以期通過(guò)實(shí)踐不斷促進(jìn)公務(wù)員聘任制的完善。深圳地區(qū)在2007年率先實(shí)行公務(wù)員聘任制試點(diǎn)后，全國(guó)許多省市也隨之開(kāi)展公務(wù)員聘任制試點(diǎn)工作。，公務(wù)員聘任制試點(diǎn)范圍進(jìn)一步擴(kuò)大到廣西、福建、山東等大部分省市地區(qū)。從各地試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，公務(wù)員聘任制不僅能促進(jìn)公務(wù)員服務(wù)意識(shí)和行政管理水平的提高，同時(shí)能促進(jìn)公務(wù)員官僚主義作風(fēng)的改變。但不得不注意的是，我國(guó)公務(wù)員聘任制改革的試點(diǎn)仍然存在很多推進(jìn)難點(diǎn)。
推進(jìn)公務(wù)員聘任制改革的難點(diǎn)分析
公務(wù)員聘任制，與傳統(tǒng)公務(wù)員制度相比是一種彈性化的用人制度，這種挑戰(zhàn)傳統(tǒng)公務(wù)員制度的制度變革往往需要強(qiáng)大的內(nèi)在動(dòng)力支撐。主要原因在于我國(guó)從古至今官本位氣息都比較濃厚，人們對(duì)“做官”等古往今來(lái)都帶有無(wú)比高漲的熱情，即使現(xiàn)代社會(huì)人們的觀念認(rèn)識(shí)仍然受傳統(tǒng)認(rèn)識(shí)影響很大。在我國(guó)對(duì)干部人事制度進(jìn)行改革的過(guò)程中，聘任制漸漸推進(jìn)到國(guó)有企業(yè)和事業(yè)單位中，公務(wù)員的聘任制改革推進(jìn)是最晚的②。在傳統(tǒng)觀念中，人們一直認(rèn)為公務(wù)員本來(lái)就是常任的，不應(yīng)該對(duì)公務(wù)員制度作出改革。另外，公務(wù)員制度改革會(huì)威脅到公務(wù)員工作的穩(wěn)定性，公務(wù)員聘任制的實(shí)施導(dǎo)致公務(wù)員群體出現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)壓力，在福利待遇方面水準(zhǔn)也會(huì)下降，從這點(diǎn)來(lái)說(shuō)，公務(wù)員聘任制改革牽涉到巨大的利益群體，這一群體中一些人擔(dān)心自己的利益問(wèn)題，因此并不希望公務(wù)員制度改革的到來(lái)和實(shí)施，從而導(dǎo)致我國(guó)公務(wù)員聘任制改革的內(nèi)在動(dòng)力不足。③
其次，我國(guó)公務(wù)員制度建立時(shí)間不長(zhǎng)，制度框架方面還有很多地方需要完善。我國(guó)公務(wù)員條例的制定在1993年，到目前也才21年的時(shí)間，公務(wù)員制度本身還處在發(fā)展和探索中，而聘任制又是一種較大的公務(wù)員制度改革，因此也會(huì)隨之伴隨著一些制度框架上的問(wèn)題。目前來(lái)看，我國(guó)公務(wù)員聘任制中的一些試點(diǎn)區(qū)域并非統(tǒng)一的文件指定的區(qū)域，而是各個(gè)省市自己申請(qǐng)?jiān)圏c(diǎn)的，且沒(méi)有出臺(tái)有關(guān)的推廣時(shí)間和推廣路線等聘任制改革新政策及新方案【全文】，比較缺乏整體的制度設(shè)計(jì)。另一方面，現(xiàn)階段公務(wù)員聘任制改革配套措施還不完善，缺少配套的政策法規(guī)，不管聘任制公務(wù)員的錄用、管理還是退出或司法救濟(jì)等，各方面明細(xì)而完善的規(guī)范都比較缺乏。④
在實(shí)際操作過(guò)程中，我國(guó)公務(wù)員聘任制仍面臨不少問(wèn)題。首先，我國(guó)聘任型公務(wù)員在概念和定位上都比較模糊。比如，在我國(guó)公務(wù)員范疇中，領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)主要指政務(wù)類(lèi)公務(wù)員，非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)主要指業(yè)務(wù)類(lèi)公務(wù)員。在傳統(tǒng)文化語(yǔ)境中，前者大致與“官”相對(duì)，后者則大致與所謂“僚”或“吏”相對(duì)。在古代，“吏”被看作是官府的雇員，而兜兜轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)中不過(guò)是想說(shuō)明聘任制公務(wù)員主要指業(yè)務(wù)類(lèi)公務(wù)員，可以看出聘任型公務(wù)員概念定位不夠直接明確。
第二，我國(guó)聘任制公務(wù)員的實(shí)施使公務(wù)員的原有保障被打破，但在聘任制公務(wù)員工資、福利、保險(xiǎn)等各方面卻仍然沒(méi)有明確的規(guī)定，使得聘任制公務(wù)員在安全感和穩(wěn)定感上不夠，對(duì)提高聘任制公務(wù)員工作積極性很不利。
第三，聘任型公務(wù)員又被稱(chēng)為“臨時(shí)”公務(wù)員，而“臨時(shí)”這種設(shè)定則會(huì)大大打擊聘任型公務(wù)員，導(dǎo)致其很難產(chǎn)生歸屬感，在工作中可能比較缺乏獻(xiàn)身精神。且聘任型公務(wù)員可能由于不夠?qū)I(yè)，工作質(zhì)量不高，對(duì)行政管理的局部質(zhì)量有一定影響。同時(shí)，聘任型公務(wù)員由于不穩(wěn)定性心理壓力比常任公務(wù)員更大，甚至?xí)a(chǎn)生一定的心理不平衡感，影響政務(wù)工作的順暢進(jìn)行⑤。
第四，作為行使國(guó)家公共權(quán)力的職業(yè)，為人民服務(wù)是公務(wù)員最基本也是最重要的特征，在傳統(tǒng)的觀念中，公務(wù)員對(duì)人民負(fù)責(zé)，是人民群眾對(duì)國(guó)家公共權(quán)力行使的代表，是高尚的，因此有些人對(duì)公務(wù)員聘任制無(wú)法理解，也無(wú)法接受聘任制公務(wù)員的雇傭性質(zhì)⑥。
完善我國(guó)公務(wù)員聘任制改革的建議
增強(qiáng)公務(wù)員聘任制改革的內(nèi)在動(dòng)力。公務(wù)員聘任制已經(jīng)受到法律的確認(rèn)，各地也已經(jīng)開(kāi)始試點(diǎn)實(shí)踐和探索，從大趨勢(shì)上來(lái)說(shuō)公務(wù)員聘任制的實(shí)施是一種必然趨勢(shì)。因此，要進(jìn)一步深化公務(wù)員聘任制改革，就必須對(duì)公務(wù)員聘任制改革內(nèi)在動(dòng)力進(jìn)行增強(qiáng)。我國(guó)政府應(yīng)對(duì)廣播、電視和報(bào)刊等各種新聞媒體充分加以利用，對(duì)輿論宣傳和政策解讀有計(jì)劃、有重點(diǎn)地加強(qiáng)，為公務(wù)員聘任制改革營(yíng)造良好的輿論氛圍，提高人們對(duì)公務(wù)員聘任制改革的認(rèn)識(shí)，加深人們對(duì)公務(wù)員態(tài)度的理性，讓人們對(duì)公務(wù)員聘任制改革重要性與必要性有充分認(rèn)識(shí)。與此同時(shí)，應(yīng)在改革初期，對(duì)增量改革等辦法加以采用，將聘任制的實(shí)行先付諸在新進(jìn)入公務(wù)員隊(duì)伍的人員身上，一步步地將利益群體帶來(lái)的阻力解決掉。目前深圳的公務(wù)員聘任制改革正是如此，這種方法不僅給現(xiàn)有的公務(wù)員施加了相對(duì)壓力，同時(shí)表明了公務(wù)員聘任制的靈活性。對(duì)于公務(wù)員群體中自愿從常任公務(wù)員轉(zhuǎn)為聘任公務(wù)員的人員應(yīng)給予一定補(bǔ)償，并積極地鼓勵(lì)和支持這些人，在逐漸的改革中，慢慢擴(kuò)大聘任制的推進(jìn)范圍。
建立完備的公務(wù)員聘任制制度框架。國(guó)外公務(wù)員制度改革留給人們的共同經(jīng)驗(yàn)在于建立完備的制度框架，我國(guó)公務(wù)員聘任制改革剛剛起步更應(yīng)該完善制度框架。西方國(guó)家在對(duì)公務(wù)員制度基本法進(jìn)行制定的同時(shí)，會(huì)同步制定各種單項(xiàng)法規(guī)及具體的實(shí)施細(xì)則，因此我國(guó)也必須抓緊完善公務(wù)員聘任制的框架⑦。我國(guó)對(duì)公務(wù)員聘任制配套細(xì)則和法律法規(guī)的完善應(yīng)立足《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》，另一方面我國(guó)還必須抓緊出臺(tái)《改革新政策及新方案【全文】》和《管理辦法》，為各地各部門(mén)公務(wù)員聘任制的展開(kāi)提供指導(dǎo)依據(jù)和改革方向。在公務(wù)員聘任制的試點(diǎn)方面，政府應(yīng)依據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平分類(lèi)給出明確的試點(diǎn)范圍，對(duì)有代表性的省市實(shí)行公務(wù)員聘任制試點(diǎn)。此外，還應(yīng)該做好詳細(xì)的公務(wù)員聘任制改革的時(shí)間表及路線圖等，確保公務(wù)員聘任制改革過(guò)程更加有目的、計(jì)劃和步驟性。
完善聘任公務(wù)員職位分類(lèi)管理制度。我國(guó)在公務(wù)員聘任制改革的過(guò)程中，應(yīng)樹(shù)立公務(wù)員多元人生價(jià)值，對(duì)公務(wù)員職位分類(lèi)管理制度加以完善。我國(guó)在對(duì)聘任公務(wù)人員進(jìn)行管理時(shí)，可以將其直接納入技術(shù)類(lèi)公務(wù)員中，將常任制與非常任制公務(wù)員職位有機(jī)結(jié)合起來(lái)，以使政府人力資源在配置上更加合理。有一類(lèi)公務(wù)員在西方國(guó)家在公務(wù)員的分類(lèi)中被稱(chēng)為專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員，而我國(guó)很多地方政府在公務(wù)員的聘任方面都是對(duì)具有專(zhuān)門(mén)技術(shù)的專(zhuān)業(yè)人才的聘用，這些人與西方國(guó)家技術(shù)人員基本一致，所以在這些聘任公務(wù)員管理方面可以對(duì)西方的管理制度加以引入和借鑒，將這些人員作為專(zhuān)門(mén)的技術(shù)類(lèi)公務(wù)員。滿(mǎn)足我國(guó)加入WTO后政府對(duì)人才的需要，是我國(guó)公務(wù)員聘任制最初的動(dòng)因，但是我們必須了解的是，政府在加入WTO后對(duì)專(zhuān)門(mén)技術(shù)人才的需求是長(zhǎng)久的，而非一年或幾年的事。所以我國(guó)應(yīng)好好利用公務(wù)員聘任制改革這一契機(jī)，對(duì)專(zhuān)門(mén)技術(shù)人才新陳代謝的機(jī)制加以建立，對(duì)中國(guó)公務(wù)員分類(lèi)制度加以改革，在公務(wù)員制度體制之內(nèi)不斷吸收專(zhuān)業(yè)技術(shù)人才。在實(shí)踐探索公務(wù)員聘任制的過(guò)程中，我們可以將公務(wù)員聘任制中的合理因素與我國(guó)當(dāng)前的公務(wù)員體制合理結(jié)合起來(lái)，這樣一來(lái)可以免除兩種機(jī)制運(yùn)作，減少運(yùn)作成本，同時(shí)也可以對(duì)當(dāng)前公務(wù)員制度內(nèi)的體制資源進(jìn)行開(kāi)發(fā)。此外，還應(yīng)該從更宏觀的范圍對(duì)專(zhuān)門(mén)技術(shù)類(lèi)公務(wù)員進(jìn)行分類(lèi)，以促進(jìn)我國(guó)公務(wù)員聘任制更加完善⑧。
轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)思想，平衡常任與聘用人員的關(guān)系和心理落差。因?yàn)橹暗摹稐l例》和《公務(wù)員法》已經(jīng)使用了十幾年，人們對(duì)這些條例和規(guī)范早已習(xí)慣，尤其是公務(wù)員接受了這么多年的模式和想法很難一時(shí)改變，因此在新公務(wù)員法的實(shí)施方面必定會(huì)很不適應(yīng)，甚至?xí)璧K新公務(wù)員法的實(shí)施。針對(duì)這些問(wèn)題，相關(guān)單位應(yīng)及時(shí)組織公務(wù)員對(duì)新公務(wù)員法進(jìn)行學(xué)習(xí)，可以充分利用各種講座，知識(shí)競(jìng)賽等形式提高公務(wù)員對(duì)新公務(wù)員法的學(xué)習(xí)興趣和理解程度，并將其運(yùn)用到工作中。在學(xué)習(xí)過(guò)程中需注意的是不能將學(xué)習(xí)流于形式，而需要每一個(gè)公務(wù)員都能對(duì)公務(wù)員法的有關(guān)規(guī)定有真正的了解和感受。促進(jìn)政府和公務(wù)員為人民提供更好的服務(wù)，是公務(wù)員法制定的本身意義⑨。作為人民的公仆，公務(wù)員的服務(wù)對(duì)象是人民，因此平常百姓也應(yīng)對(duì)公務(wù)員法有一定認(rèn)識(shí)，以更好地監(jiān)督公務(wù)員的服務(wù)和公務(wù)員法的實(shí)施，創(chuàng)造全民懂法的社會(huì)和諧環(huán)境，為公務(wù)員聘任制改革奠定更廣泛的群眾基礎(chǔ)和思想準(zhǔn)備。
常任公務(wù)員與聘用公務(wù)員在一同工作的過(guò)程中，由于思想意識(shí)、水平、工作態(tài)度、待遇、福利等各方面的不同，難免會(huì)有一些矛盾，產(chǎn)生一定的不平衡感。為了解決這一問(wèn)題，我國(guó)可以設(shè)立專(zhuān)門(mén)的仲裁機(jī)構(gòu)，對(duì)同一機(jī)關(guān)中常任與聘用人員的關(guān)系進(jìn)行協(xié)調(diào)。同時(shí)，應(yīng)對(duì)聘任型公務(wù)員的工資待遇和晉升空間有所明確，對(duì)職務(wù)序列和工資等級(jí)合理進(jìn)行設(shè)定，不管是哪種公務(wù)員都應(yīng)該平等對(duì)待。對(duì)于一些層次要求較高的職位，可以在有關(guān)部門(mén)的批準(zhǔn)下，對(duì)其實(shí)行協(xié)議工資，但工資的實(shí)行必須陽(yáng)光透明，以得到其他人員的理解和支持。
出臺(tái)關(guān)于聘任制公務(wù)員詳細(xì)的配套條例，加強(qiáng)績(jī)效考評(píng)力度。公務(wù)員聘任制改革，導(dǎo)致現(xiàn)有公務(wù)員制度受到?jīng)_擊，眼前比較緊迫的就是注重公務(wù)員聘任制改革與原有公務(wù)員制度之間的銜接，并抓緊出臺(tái)關(guān)于聘任制公務(wù)員詳細(xì)的配套條例，做好缺口補(bǔ)全工作。特別是聘任制公務(wù)員工資、福利、保險(xiǎn)等方面的規(guī)定，是各項(xiàng)規(guī)則中的重中之中。在公務(wù)員法中，規(guī)定聘任制公務(wù)員在工資上實(shí)行協(xié)議制，其具體實(shí)施辦法則由中央主管部門(mén)規(guī)定。因此，聘任制公務(wù)員的工資確定便依賴(lài)主管部門(mén)的具體方案，這就要求主管部門(mén)必須出臺(tái)相應(yīng)方案才能將聘任制公務(wù)員的工資落到實(shí)處。除此，還應(yīng)做好聘任制公務(wù)員的流動(dòng)安撫工作。
聘任制公務(wù)員并不具有長(zhǎng)期性，因此在對(duì)其進(jìn)行調(diào)遣時(shí)，應(yīng)做好對(duì)他們的工齡等方面的計(jì)算，這需要明確的公務(wù)員法規(guī)，否則很容易亂套。在出臺(tái)關(guān)于聘任制公務(wù)員詳細(xì)的配套條例之外，還應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)我國(guó)聘任制公務(wù)員的績(jī)效考評(píng)力度。在改革過(guò)程中應(yīng)立足在傳統(tǒng)考核方式基礎(chǔ)上，建立聘任制公務(wù)員考核制度。聘任制公務(wù)員考核必須以勞動(dòng)合同和職位說(shuō)明書(shū)為依據(jù)，對(duì)考評(píng)指標(biāo)進(jìn)行科學(xué)的量化與細(xì)化，除了包括公務(wù)人員的業(yè)務(wù)水平和工作績(jī)效，還應(yīng)包括其專(zhuān)業(yè)素養(yǎng)等，在綜合基礎(chǔ)上對(duì)其工作進(jìn)行評(píng)價(jià)和打分。為了防止以往公務(wù)員內(nèi)部考核弊端的出現(xiàn)，可以對(duì)被服務(wù)對(duì)象、外部專(zhuān)家等共同引入，擴(kuò)大公眾參與度。在考核結(jié)果出來(lái)后，應(yīng)根據(jù)績(jī)效成績(jī)進(jìn)行明確的賞罰，促進(jìn)“能者上、平者讓、庸者下”優(yōu)勝略汰的真正實(shí)現(xiàn)。
最后，我國(guó)公務(wù)員聘任制改革應(yīng)根據(jù)不同地區(qū)不同情況區(qū)別而待，與西方相比我國(guó)的情況比較復(fù)雜，不管在政府組織形式還是人事管理體制上，我國(guó)公務(wù)員聘任制改革都應(yīng)該從自身實(shí)際出發(fā)，在對(duì)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)積極借鑒的同時(shí)，根據(jù)不同地區(qū)不同情況區(qū)別對(duì)待。
