公車變補(bǔ)貼加重財(cái)政負(fù)擔(dān)?基層公務(wù)員眼中的車改悖論
“車改到縣就行了，鄉(xiāng)鎮(zhèn)真沒(méi)必要。像我們這種窮地方，車都不夠用，哪來(lái)的車輪腐敗!”談及眼下正在全國(guó)范圍內(nèi)推進(jìn)的公車改革，河南省信陽(yáng)市某鄉(xiāng)一位不愿透露姓名的公務(wù)員叫苦不迭。
該公務(wù)員所在的地方是國(guó)家級(jí)貧困縣，位于大別山區(qū)，村落分散偏遠(yuǎn)，去一回縣里乘車需要兩個(gè)小時(shí)，下一趟村跑個(gè)來(lái)回，至少也得半天，而鄉(xiāng)村交通閉塞，沒(méi)有公交系統(tǒng)，唯一的中巴車還不準(zhǔn)時(shí)，甚至“罷工”，更別提打出租，騎摩托車實(shí)在是太遠(yuǎn)。而平時(shí)工作很多都是走村入戶，沒(méi)了公車辦事效率肯定會(huì)大打折扣，如果有一些突發(fā)緊急需要處理，沒(méi)有公車是很不現(xiàn)實(shí)的。
取消公車除了會(huì)影響辦公效率，還很有可能增加當(dāng)?shù)刎?cái)政支出。這位公務(wù)員給自己算了一筆賬。以該鄉(xiāng)為例，目前全鄉(xiāng)在編70余人，因?yàn)榻?jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)，目前只有四輛公車，其中兩輛還是舊的面包車，這四輛車的一年花費(fèi)至多25萬(wàn)，但一旦車改，按照國(guó)家規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)，每人每月平均500元，那么全鄉(xiāng)一年補(bǔ)貼將要花費(fèi)40余萬(wàn)，這對(duì)本來(lái)就財(cái)政吃緊的鄉(xiāng)鎮(zhèn)無(wú)異于雪上加霜。
“車改的目的在于減少財(cái)政支出，提高行政效率，遏制車輪腐敗，但基層人多車少，用車頻率高，車輪腐敗很低。”這位公務(wù)員說(shuō)。但據(jù)國(guó)家行政學(xué)院公共管理部教授竹立家計(jì)算，此次車改保守估計(jì)可節(jié)約30%財(cái)政資金，樂(lè)觀估計(jì)可節(jié)約50%財(cái)政資金，“全國(guó)一年減少支出1500億。”竹立家稱。
誰(shuí)的賬算錯(cuò)了?實(shí)際上，兩本經(jīng)濟(jì)賬都沒(méi)錯(cuò)，一個(gè)著眼于全國(guó)，而另一個(gè)聚焦于地方，兩者的矛盾實(shí)際上顯示出公車改革的復(fù)雜性。在幅員遼闊、城鄉(xiāng)差距、東西部差距顯著的經(jīng)濟(jì)實(shí)況下，新一輪公車改革能否得到徹底推進(jìn)，改革效果能否真的減少財(cái)政支出，目前看還存在一些技術(shù)性難題。
堅(jiān)冰難破?
兩個(gè)月前，*辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于全面推進(jìn)公務(wù)用車制度改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》和《中央和國(guó)家機(jī)關(guān)公務(wù)用車制度改革新政策及新方案【全文】》，今年起取消黨政機(jī)關(guān)一般公務(wù)用車，這將公車改革再次推到前臺(tái)。
取消公車后，各級(jí)黨政機(jī)關(guān)將發(fā)放公務(wù)交通補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。中央國(guó)家機(jī)關(guān)改革新政策及新方案【全文】中明確了補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，即司局級(jí)每人每月1300元，處級(jí)每人每月800元，科級(jí)及以下每人每月500元。根據(jù)補(bǔ)貼額度的不同，網(wǎng)友將此次車改總結(jié)為“5813”補(bǔ)貼方案。方案要求，要在底徹底完成公車改革。
在車輪腐敗的大背景下，此舉迎來(lái)不少叫好之聲，但在中國(guó)行政最前沿的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，因情況的特殊性，此次公車改革卻有著更多復(fù)雜的聲音。10年前，有專家稱應(yīng)該從中國(guó)國(guó)情出發(fā)，偏遠(yuǎn)地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)尚不具備車改的條件，建議不要把車改的重點(diǎn)放在鄉(xiāng)鎮(zhèn)。
但針?shù)h相對(duì)的另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，縣鄉(xiāng)一級(jí)，甚至被一些專家稱為公車改革的堅(jiān)冰區(qū)，很大程度上決定著此次公車改革的成敗。
原因在于，縣鄉(xiāng)級(jí)政府的*數(shù)在中國(guó)公務(wù)員干部結(jié)構(gòu)中比例最大，在很多縣鄉(xiāng)，科長(zhǎng)都有權(quán)配備車輛，這些車輛的購(gòu)置和保養(yǎng)費(fèi)用全部由政府承擔(dān)。全國(guó)人大代表、中國(guó)公車改革專家葉青亦指出：“全國(guó)共有35000多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的公車數(shù)量占全國(guó)總數(shù)的30%左右，這個(gè)比例很大。如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)不改，這次的公車改革肯定是失敗的。”
湖南某地基層公務(wù)員李聲遠(yuǎn)向記者透露，湖南某鄉(xiāng)長(zhǎng)在取消公車后，按照政策，采取社會(huì)化方式租車來(lái)解決出行，而他租車的司機(jī)是自己小舅子，車是自己的私家車，租車費(fèi)卻比市場(chǎng)高很多。有些領(lǐng)導(dǎo)車改后，開(kāi)著私家車，卻加著政府的油，平時(shí)的維修費(fèi)用摻雜在各種報(bào)銷單中一混而過(guò)，甚至比以前開(kāi)公車更大膽。
四川某地鄉(xiāng)長(zhǎng)王先生近期正在調(diào)查該鄉(xiāng)用車情況，以上報(bào)進(jìn)行車改。其所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)有7輛公車，但一半公車所有權(quán)掛在企業(yè)或私人名下，這些車名義上沒(méi)有財(cái)政支出，但實(shí)際上保養(yǎng)、維修費(fèi)和象征性的租金都以報(bào)銷的方式由財(cái)政墊付。而此次車改這部分公車是不在車改范圍內(nèi)的，也就意味著車改之后該鄉(xiāng)依然有車可用。
而且，該鄉(xiāng)現(xiàn)在正全力搞開(kāi)發(fā)，一些企業(yè)和個(gè)人為了私人利益，以“贊助”等名義提供車輛，這成為當(dāng)?shù)毓賳T權(quán)力尋租的新沃土。另一方面，中國(guó)的政治體制是自上而下監(jiān)督的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為中國(guó)行政劃分的最底層單位，是監(jiān)督很難真正觸及的地方。
車改悖論
從1994年地方試點(diǎn)開(kāi)始，中國(guó)公車改革已經(jīng)走過(guò)20個(gè)年頭，但漫漫車改路走得并不順暢，最近十年公車改革才逐漸步入深水區(qū)，但回顧改革歷程，大部分地區(qū)的公車改革都是在轟動(dòng)一時(shí)后石沉大海，這一輪公車改革又能否破除堅(jiān)冰?
1994年，*辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于中央黨政機(jī)關(guān)汽車配備和使用管理的規(guī)定》，要求解決公車私用、超編配車等問(wèn)題，但直到1997年，廣東省才首個(gè)進(jìn)行公車改革試點(diǎn)。此后的1998年，國(guó)家啟動(dòng)部分中央機(jī)關(guān)的車改試點(diǎn)，并同時(shí)在浙江、江蘇、北京、湖南、重慶等地試點(diǎn)。
但由于1994年的公車改革規(guī)定過(guò)于籠統(tǒng)且缺乏監(jiān)管，各地試點(diǎn)公車改革多處于“掛空擋”的階段，只啟動(dòng)不前行。2003年，全國(guó)政協(xié)委員關(guān)于公車改革的提案引發(fā)熱議，由此出現(xiàn)了2004年前后的全國(guó)性公車改革高峰，北京、廣東等地試點(diǎn)公車貨幣化改革。截至2006年，共有6個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)公車改革試點(diǎn)采取了貨幣化補(bǔ)貼的車改形式，但后來(lái)北京車改試點(diǎn)逐漸歸于“沉寂”。
北京市監(jiān)察局自律辦公室主任龐建國(guó)曾在報(bào)道中指出，“貨幣化”車改方式從小財(cái)政上來(lái)看，可能是省錢了，但從本市大財(cái)政來(lái)看，則絕對(duì)是增加了預(yù)算。
“單從改革前和改革后的經(jīng)費(fèi)上來(lái)計(jì)算，應(yīng)該說(shuō)錢省了20%至30%，最高的甚至有50%”。但是，“(北京市)光處級(jí)正職以下的干部科員就有10多萬(wàn)人，如果按每名處級(jí)干部補(bǔ)貼1500元、其他科員補(bǔ)貼幾百元不等的數(shù)額來(lái)計(jì)算，這將給財(cái)政預(yù)算帶來(lái)沉重壓力。”龐建國(guó)指出。
而在以前，由于全國(guó)多數(shù)地區(qū)推行的車改，實(shí)行的是“補(bǔ)貼制”，車子回收，發(fā)放津貼。但是，由于中央無(wú)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，地方財(cái)政實(shí)力不一，公車改革的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)也不一樣，最終結(jié)果也大多失敗。
從一些地方車改的經(jīng)驗(yàn)看，車改后甚至出現(xiàn)公車越改越多的情況。在浙江工作的老余說(shuō)，多地公車改革失敗的一個(gè)最大問(wèn)題出在被保留的機(jī)動(dòng)車輛身上，這些機(jī)動(dòng)車輛按理說(shuō)是留給公務(wù)員的工作用車，可是不知不覺(jué)就成了領(lǐng)導(dǎo)的專用車。某些單位為了低調(diào)行事將部分公車登記在企業(yè)名下，車牌號(hào)也并非辨識(shí)度很高的公務(wù)車輛，老百姓根本分辨不出來(lái)，“企業(yè)的車開(kāi)到政府大院，領(lǐng)導(dǎo)可以說(shuō)是搭個(gè)便車，這個(gè)誰(shuí)也管不著。”
葉青在接受記者采訪時(shí)說(shuō)，中西部地區(qū)的車改因?yàn)樨?cái)政不寬裕，車改補(bǔ)貼低，最后在大部分官員的抵制下流產(chǎn)了;而東部表面看來(lái)大部分成功了，但卻是以高成本、高車補(bǔ)來(lái)維持改革。“部分地區(qū)改革后的財(cái)政支出甚至高過(guò)改革前，實(shí)際上也失敗了。”葉青說(shuō)。
理論上，專家估算車改貨幣化可以節(jié)省經(jīng)費(fèi)最高達(dá)50%，可是其結(jié)果卻反而給財(cái)政預(yù)算帶來(lái)沉重壓力，這種悖論產(chǎn)生的真正原因在于車改之外的因素。按照龐建國(guó)的說(shuō)法，“車改的好壞不能光從預(yù)算上來(lái)看”，還要衡量“綜合因素”。
配套缺失
顯然，車改并不能僅僅算表面上的經(jīng)濟(jì)賬，還要看車改是否有利于調(diào)動(dòng)公務(wù)員們的積極性。外界擔(dān)心，車改后很可能出現(xiàn)的情況是，補(bǔ)貼成為變性的福利，而公務(wù)員當(dāng)成理所當(dāng)然的收入，并沒(méi)有提高工作效率。“車改給財(cái)政增加壓力實(shí)際暴露出的只是對(duì)于公務(wù)員的考評(píng)機(jī)制存在嚴(yán)重缺陷，對(duì)他們的工作目標(biāo)和任務(wù)缺少剛性的規(guī)定和限制。”有業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為。
葉青認(rèn)為：“這決不能成為消極對(duì)待車改的理由，恰恰相反，它要求我們把車改放在政府行政體制改革的下系統(tǒng)地推進(jìn)。”
然而，“上有政策，下有對(duì)策”， 即使目前的車改方案，依然有很多漏洞可鉆。“車改是牽一發(fā)而動(dòng)全身的改革，不能緊緊盯著車改本身，需要相應(yīng)配套機(jī)制的完善，才能將車輪腐敗從根上鏟除。比如財(cái)政預(yù)算的審核透明，監(jiān)督機(jī)制的落實(shí)完善，公務(wù)員薪資福利的配套改革等等。”浙江大學(xué)公共管理學(xué)院的張國(guó)清教授在接受采訪時(shí)說(shuō)道。
張國(guó)清認(rèn)為，現(xiàn)在車改最大的阻力不是沒(méi)有制度，而是來(lái)自于車改單位的一把手，涉及官員的職務(wù)越高，阻力越大。“浙江車改已有10多年，除了杭州，寧波、溫州、嘉興也出臺(tái)了各自的方案，但總體看，在制度層面并沒(méi)有太多推進(jìn)，無(wú)非是‘以車貼推車改’。”
如今，中央部委車改已經(jīng)啟動(dòng)，有關(guān)地方基層的車改方案，在記者致電多個(gè)省委辦公廳或發(fā)改委后，均表示不知情或者目前正在著手調(diào)研摸底，籌備方案，具體細(xì)則以后公開(kāi)。“這次借助反腐的高壓態(tài)勢(shì)，自上而下有利于車改的貫徹，如果此次再不成功，真不知要到何時(shí)了。”在采訪李聲遠(yuǎn)預(yù)期此次車改成效時(shí)，他半感慨地說(shuō)。
“中央落實(shí)此次車改的決心很大，可是我認(rèn)為啟動(dòng)車改簡(jiǎn)單，如何將這種政策保持下去卻很難。如果沒(méi)有完善的監(jiān)督機(jī)制，那么車改依舊不痛不癢。”采訪結(jié)束時(shí)，老余對(duì)記者表達(dá)了他的擔(dān)憂。
