拉走農(nóng)民一頭牛，還給農(nóng)民一只雞”是自我國1953年土地改革以來國家征收土地實行低補償?shù)恼鎸崒懻铡Ｕ鞯匮a償安置標準低，被征地農(nóng)民長遠生計得不到保障，引發(fā)大量農(nóng)民上訪維權(quán)的現(xiàn)象還會在一段不短的時間內(nèi)存在著。
在現(xiàn)有土地征收法律法規(guī)、政策框架下，國土資源部鼓勵各地政府采取多種形式補償安置被征地農(nóng)民，在廣東、浙江、福建等地，地方政府為提高征地補償安置標準，減少征地過程中被征地農(nóng)民的抵制，采取了留地安置的方式，起到了很好的作用。然而，北京市的征地補償安置政策一直延續(xù)著2004年北京市人民政府頒布的148號令《北京市建設(shè)征地補償安置辦法》（以下簡稱148號令）。
筆者在北京市順義區(qū)、通州區(qū)、延慶縣等地辦理了多起征地補償安置案件，也與區(qū)、縣、鎮(zhèn)人民政府、國土資源部門做土地過溝通，比較一致的意見是：如果按148號令執(zhí)行的話，大部分情況下（尤其是在所在村土地只是被部分征收），被征地農(nóng)民（這里的被征地農(nóng)民僅指因為征地喪失土地承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)民）將只能取得青苗和地上物補助，人員安置費和土地補償費均由所在村民集體通過民主議定程序在全體村民中進行分配。這樣將造成一個極其不公平的結(jié)果，即在征地過程中喪失土地承包經(jīng)營權(quán)的村民沒有得到補償和安置，而土地承包經(jīng)營權(quán)尚未喪失的村民卻得到補償和安置。另外，根據(jù)148號令，需要安置的人員是在被征收土地所在村全體村民中確定的，且人員數(shù)額有限，被安置人員有可能得到幾十萬的安置補助，那么在眾多村民中誰享受安置和補助？使用什么方法來確定人員？如何確定才是公平、合理的？
在實踐操作中，這些問題均難以公平、合理地解決。這樣導致的結(jié)果是：政府依法將征地補償安置費劃付予村集體經(jīng)濟組織，然而村集體經(jīng)濟組織卻因安置人員的確定問題，無法完成安置費分配。這顯然與《土地管理法》及實施條例“土地補償安置費應當及時發(fā)放予被征地農(nóng)戶”的規(guī)定相悖。還有，148號令的安置主要是轉(zhuǎn)居安置，但是社會發(fā)展后及《國務院關(guān)于進一步推進戶籍制度改革的意見》頒布，因征地轉(zhuǎn)居民已無實際意義。由于148號令的滯后性和不具有可操作性，政府基層工作人員對此感到無奈，被征地農(nóng)民對此卻是極其抵觸。如若，北京市的148號令不執(zhí)行，則必然涉及征地補償費、人員安置費應當給誰，如何分配的問題。對此，筆者認為土地征收補償費依法屬于被征地農(nóng)民,北京市征地補償安置亟需改革，具體理由如下：
一、現(xiàn)行法律、司法解釋和政策已將農(nóng)民對耕地的承包經(jīng)營權(quán)調(diào)整為穩(wěn)定和長久不變。
1、2002年，《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》第1條規(guī)定，為穩(wěn)定和完善以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，賦予農(nóng)民長期而有保障的土地使用權(quán)。
2、2005年，《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》第七條規(guī)定，承包合同約定或者土地承包經(jīng)營權(quán)證等證書記載的承包期限短于農(nóng)村土地承包法規(guī)定的期限，承包方請求延長的，應予支持。
3、2008年，中國共產(chǎn)黨十七屆三中全會通過《*關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），明確指出“賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)，現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長久不變”。
因此，政府以《農(nóng)村土地承包合同》約定期限作為發(fā)放征地補償費與法律和政策規(guī)定不符。
二、土地征收的性質(zhì)決定了“失地農(nóng)民”就是喪失土地承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)民。
1、《中華人民共和國憲法》第10條第1、2款規(guī)定，農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償。第13條規(guī)定，公民的合法的私有財產(chǎn)不受侵犯。國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對公民的私有財產(chǎn)實行征收或者征用并給予補償。
土地征收的實質(zhì)就是：農(nóng)村集體經(jīng)濟組織喪失集體土地所有權(quán)，農(nóng)戶喪失土地承包經(jīng)營權(quán)。然而，對于已發(fā)包予每戶村民的耕地而言，由于法律規(guī)定承包人對所承包的土地具有穩(wěn)定、長久不變的占用、使用、收益權(quán)利，土地征收雖改變了土地的所有權(quán)，但權(quán)利被剝奪的卻主要是承包該土地的農(nóng)戶。因此，“失地農(nóng)民”只能是喪失土地承包經(jīng)營權(quán)的每個承包戶，而不是整個村民集體。將“失地農(nóng)民”限定為喪失土地承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶，并不損害本集體其他承包戶的利益，因為其承包地未涉及征收，其仍然有地耕種，其利益可以在當前的耕種中，之后的增殖中得到保障。
2、我國農(nóng)村土地承包權(quán)的調(diào)整政策經(jīng)歷了從1984年第一輪承包期的15年，承包期內(nèi)允許“大穩(wěn)定、小調(diào)整”，到第二輪承包期30年，提倡承包期內(nèi)“增人不增地、減人不減地”，再到現(xiàn)今的土地承包“長久不變”的變化，意味著第二輪承包到期后，承包土地不能或很難再進行調(diào)整。在這種情況下，被征收土地的承包經(jīng)營權(quán)人成為實際的無地農(nóng)民或失地農(nóng)民。
三、土地承包經(jīng)營權(quán)法定為用益物權(quán)，用益物權(quán)屬于公民個人合法私有財產(chǎn)，個人私有財產(chǎn)被征收，補償所得應歸個人所有。
1、《中華人民共和國物權(quán)法》第117條規(guī)定，用益物權(quán)人對他人所有的不動產(chǎn)或者動產(chǎn)，依法享有占有、使用和收益的權(quán)利。第125條規(guī)定，土地承包經(jīng)營權(quán)人依法對其承包經(jīng)營的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的權(quán)利。第132條規(guī)定，承包地被征收的，土地承包經(jīng)營權(quán)人有權(quán)依照本法第四十二條第二款的規(guī)定獲得相應補償。第42條第2款規(guī)定，征收集體所有的土地，應當依法足額支付土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗的補償費等費用，安排被征地農(nóng)民的社會保障費用，保障被征地農(nóng)民的生活，維護被征地農(nóng)民的合法權(quán)益�！�
2、《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》第16條第2項規(guī)定，承包地被依法征用、占用的，承包方有權(quán)依法獲得相應的補償。
3、《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》第23條明確規(guī)定：承包地被依法征收，放棄統(tǒng)一安置的家庭承包方，請求發(fā)包方給付已經(jīng)收到的安置補助費的，應予支持。
4、2010年，《國土資源部關(guān)于進一步做好征地管理工作的通知》指出，征地補償費的分配應主要用于被征地農(nóng)民：“合理分配征地補償費，實行征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標準和區(qū)片綜合地價后，省級國土資源部門要會同有關(guān)部門，按照征地補償主要用于被征地農(nóng)民的原則，結(jié)合近年來征地實施情況，制定完善征地補償費分配辦法，報省級政府批準后執(zhí)行。征地批后實施時，市縣國土資源部門要按照確定的征地補償安置方案，及時足額支付補償安置費用；應支付給被征地農(nóng)民的，要直接支付給農(nóng)民個人，防止和及時糾正截留、挪用征地補償安置費的問題。”
根據(jù)《通知》，征地補償費主要用于被征地農(nóng)民，即被征收土地的承包經(jīng)營權(quán)人，且應直接支付給農(nóng)民個人。并要求各地按照該原則，結(jié)合今年征地實施情況，制定完善征地補償費分配辦法。
四、148號令中關(guān)于安置人員的確定和安置補助費的分配已不具有可操作性，且與現(xiàn)行法律、政策不能配套，不能滿足對被征地農(nóng)民進行補償安置的現(xiàn)實需要。
1、2004年，北京市人民政府制定的148號令沒有規(guī)定對實際被征地的承包經(jīng)營權(quán)人如何安置補償，與之后實施的《物權(quán)法》和國務院、國土資源部的行政法規(guī)、規(guī)章等規(guī)范性文件不能銜接，不能滿足完善落實征地安置補償?shù)膶嶋H需要。
2、148號令關(guān)于安置人員的規(guī)定，與土地承包長久不變矛盾。對于安置人員以外的失地承包經(jīng)營權(quán)人，已不能通過調(diào)整承包地進行補償安置。
3、148號令，只規(guī)定了勞動力轉(zhuǎn)居安置一種方式。這與2004年《關(guān)于完善征地補償安置制度的指導意見》第二條規(guī)定采取多元安置方式（即農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安置、重新?lián)駱I(yè)安置、入股分紅安置、異地移民安置）的做法相悖。事實上，北京市采取轉(zhuǎn)居方式安置也不符合目前農(nóng)村農(nóng)民的實際，即誰也不愿意失去農(nóng)民的身份。
4、2004年，《國務院關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定》第13條還規(guī)定，勞動和社會保障部門要會同有關(guān)部門盡快提出建立被征地農(nóng)民的就業(yè)培訓和社會保障制度的指導性意見。此規(guī)定在148號令中未能體現(xiàn)。
5、在某個村只有部分土地被征收的情況下，按照148號令執(zhí)行容易引起承包地被征農(nóng)民與土地未被征收農(nóng)民的對立，導致不穩(wěn)定因素。就如本案，阜民街全村土地5750.1195畝，全村在冊人口1051人，勞動力604人。然而，本次征地面積僅152.28畝，且該土地已統(tǒng)一發(fā)包予53戶農(nóng)戶。按148號令執(zhí)行，則此次征地需要安置28人，此次征地的土地補償及安置補助費總計1218.24萬元，其中安置補助費730.944萬元，全部用于28人的安置費，不夠部分再從土地補償費中劃撥。問題就來了，這28人具體如何確定，是在全村所有農(nóng)民中選定還是在53戶承包地被征收的農(nóng)民中確定，如果在全村中確定，根據(jù)該村的初步方案，這28人沒有一個是此次征地涉及的承包戶，那么這28人既可得到每人26萬元的安置，而這28人的承包土地卻仍然可以繼續(xù)耕種。而被征承包地的53戶分文得不到，這樣的做法將顯失公平，更違背立法本意。如果是在53戶農(nóng)戶中確定，53戶中需要安置的勞動力達不到28人，這又如何執(zhí)行？即使在全村中確定28人，究竟確定給具體哪個人，只要沒被選中的，不論是此次失地的還是尚未失地其他村民不可能沒有意見。
6、由于148號令并不能解決實際被征地承包經(jīng)營權(quán)人的補償安置問題，導致失地農(nóng)民得不到補償安置，多次上訪，征地補償遲遲不能落實。
五、國土資源部已授權(quán)省級國土資源部門按照征地補償主要用于被征地農(nóng)民的原則，結(jié)合近年來征地實施情況，制定完善征地補償費分配辦法。在148號令對真正失地農(nóng)民即承包地被征收的經(jīng)營權(quán)人的補償安置沒有規(guī)定，市政府又未制定新辦法與現(xiàn)有法律法規(guī)相配套、符合實際情況又能夠切實保護被征地農(nóng)民權(quán)益的情況下，依據(jù)《物權(quán)法》和國務院或國土資源部的規(guī)定，將征地補償費用于因征地失去承包經(jīng)營權(quán)人有法律和政策依據(jù)。
1、《國土資源部關(guān)于進一步做好征地管理工作的通知》（2010.6.26）
（三）合理分配征地補償費。實行征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標準和區(qū)片綜合地價后，省級國土資源部門要會同有關(guān)部門，按照征地補償主要用于被征地農(nóng)民的原則，結(jié)合近年來征地實施情況，制定完善征地補償費分配辦法，報省級政府批準后執(zhí)行。
征地批后實施時，市縣國土資源部門要按照確定的征地補償安置方案，及時足額支付補償安置費用；應支付給被征地農(nóng)民的，要直接支付給農(nóng)民個人，防止和及時糾正截留、挪用征地補償安置費的問題。
2、《關(guān)于完善征地補償安置制度的指導意見》國土資發(fā)〔2004〕238號
一、關(guān)于征地補償標準土地補償費和安置補助費合計按30倍計算，尚不足以使被征地農(nóng)民保持原有生活水平的，由當?shù)厝嗣裾y(tǒng)籌安排，從國有土地有償使用收益中劃出一定比例給予補貼。經(jīng)依法批準占用基本農(nóng)田的，征地補償按當?shù)厝嗣裾嫉淖罡哐a償標準執(zhí)行。（四）土地補償費的分配。按照土地補償費主要用于被征地農(nóng)戶的原則，土地補償費應在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部合理分配。具體分配辦法由省級人民政府制定。土地被全部征收，同時農(nóng)村集體經(jīng)濟組織撤銷建制的，土地補償費應全部用于被征地農(nóng)民生產(chǎn)生活安置。
3、《國務院關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定》（2004年）國發(fā)〔2004〕28號：三、完善征地補償和安置制度 （十二）完善征地補償辦法。縣級以上地方人民政府要采取切實措施，使被征地農(nóng)民生活水平不因征地而降低。要保證依法足額和及時支付土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗補償費。依照現(xiàn)行法律規(guī)定支付土地補償費和安置補助費，尚不能使被征地農(nóng)民保持原有生活水平的，不足以支付因征地而導致無地農(nóng)民社會保障費用的，省、自治區(qū)、直轄市人民政府應當批準增加安置補助費。土地補償費和安置補助費的總和達到法定上限，尚不足以使被征地農(nóng)民保持原有生活水平的，當?shù)厝嗣裾梢杂脟型恋赜袃斒褂檬杖胗枰匝a貼。省、自治區(qū)、直轄市人民政府要制訂并公布各市縣征地的統(tǒng)一年產(chǎn)值標準或區(qū)片綜合地價，征地補償做到同地同價，國家重點建設(shè)項目必須將征地費用足額列入概算。
（十三）妥善安置被征地農(nóng)民�？h級以上地方人民政府應當制定具體辦法，使被征地農(nóng)民的長遠生計有保障。對有穩(wěn)定收益的項目，農(nóng)民可以經(jīng)依法批準的建設(shè)用地土地使用權(quán)入股。在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)，當?shù)厝嗣裾畱攲⒁蛘鞯囟鴮е聼o地的農(nóng)民，納入城鎮(zhèn)就業(yè)體系，并建立社會保障制度；在城市規(guī)劃區(qū)外，征收農(nóng)民集體所有土地時，當?shù)厝嗣裾诒拘姓䥇^(qū)域內(nèi)為被征地農(nóng)民留有必要的耕作土地或安排相應的工作崗位；對不具備基本生產(chǎn)生活條件的無地農(nóng)民，應當異地移民安置。勞動和社會保障部門要會同有關(guān)部門盡快提出建立被征地農(nóng)民的就業(yè)培訓和社會保障制度的指導性意見。
六、各地省級政府為了解決農(nóng)村征地的補償安置問題，保障失地農(nóng)民的權(quán)益，以物權(quán)法和國務院、國土資源部的法律法規(guī)為依據(jù)作出的規(guī)范性文件給本案征地補償費的分配提供了重要參照和現(xiàn)實可行性。
1、河南省省委辦公廳、省政府辦公廳《關(guān)于依法合理用地促進經(jīng)濟社會健康發(fā)展的通知》（廳文【2006】14號）：三、加強征地補償安置工作，保障人民群眾的合法權(quán)益。（二）合理確定征地補償費分配結(jié)構(gòu)。按照土地補償費主要用于被征地農(nóng)戶的原則，支付給被征地農(nóng)戶的土地補償費分配比例一般不低于80%。安置補助費必須�？顚Ｓ茫瑢Σ恍枰y(tǒng)一安置的農(nóng)戶，安置補助費發(fā)放給被征地農(nóng)戶或者征得被征地農(nóng)戶同意后用于支付其保險費用。
河南省人民政府辦公廳《關(guān)于規(guī)范農(nóng)民集體所有土地征地補償費分配和使用的意見》(豫政辦〔2006〕50號)： 二、嚴格確定征地補償費分配原則和分配比例。堅持土地補償費主要用于被征地農(nóng)戶的原則。
已承包到戶的農(nóng)村集體所有土地被全部或部分征收的,其土地補償費以不得低于80%的比例支付給被征地農(nóng)戶,其余部分留給農(nóng)村集體經(jīng)濟組織。其中農(nóng)村集體所有土地被全部征收并撤銷建制的,其土地補償費以不得低于80%的比例分配給被征地農(nóng)戶,其余部分平均分配給征地補償安置方案確定時本集體經(jīng)濟組織依法享有土地承包經(jīng)營權(quán)的成員。
未承包到戶的農(nóng)村集體所有土地被全部或部分征收的,其土地補償費以不得低于80%的比例平均支付給征地補償安置方案確定時本集體經(jīng)濟組織依法享有土地承包經(jīng)營權(quán)的成員,其余部分留給農(nóng)村集體經(jīng)濟組織。其中農(nóng)村集體所有土地被全部征收并撤銷建制的,其土地補償費要全部平均分配給征地補償安置方案確定時本集體經(jīng)濟組織依法享有土地承包經(jīng)營權(quán)的成員。
安置補助費根據(jù)不同的安置途徑支付。由用地單位或者其他單位統(tǒng)一安置被征地農(nóng)戶的,支付給負責安置的單位;不需要統(tǒng)一安置的,屬于已承包到戶的安置補助費,要全部支付給被征地農(nóng)戶。屬于未承包到戶的安置補助費,以不得低于80%的比例平均支付給征地補償安置方案確定時本集體經(jīng)濟組織依法享有土地承包經(jīng)營權(quán)的成員。
2、遼寧省 《關(guān)于農(nóng)村集體土地征地補償費用分配、使用和管理的意見》遼政辦發(fā)〔2008〕95號 三、進一步明確征地補償費用分配辦法 （一）農(nóng)民家庭承包土地被依法征收、征用的，被征地農(nóng)民持土地承包經(jīng)營權(quán)證，按照登記的承包地塊對應面積獲得相應的土地補償費，其中支付給被征地農(nóng)戶部分不得少于80%，集體留用部分不得多于20%。
3、《湖南省人民政府辦公廳關(guān)于加強農(nóng)村集體經(jīng)濟組織征地補償費分配使用監(jiān)督管理的通知》（湘政辦發(fā)〔2008〕15號）
農(nóng)村集體經(jīng)濟組織不能調(diào)整承包地給被征地農(nóng)民，也沒有對被征地農(nóng)民進行安置的，必須將不少于75％的土地補償費支付給被征地農(nóng)民。被征地農(nóng)民如不需要統(tǒng)一安置，安置補助費全部發(fā)放給被征地農(nóng)民。
4、《江蘇省征地補償和被征地農(nóng)民基本生活保障辦法》
第十條：市、縣人民政府土地行政主管部門應當在征地補償安置方案批準之日起3個月內(nèi)，將未進入基本生活保障的被征地農(nóng)民的征地補償安置費用和16周歲以下人員的生活補助費按規(guī)定足額支付；將進入基本生活保障被征地農(nóng)民的不低于70%的農(nóng)用地土地補償費和全部的安置補償費劃入同級財政部門在銀行設(shè)立的被征地農(nóng)民基本生活保障資金財政專戶。
第十四條：被征地農(nóng)民基本生活保障資金專戶由被征地農(nóng)民基本生活保障個人帳戶和社會統(tǒng)籌帳戶組成。安置補助費和不低于70%的農(nóng)用地的土地補償費進入個人帳戶。
5、福建省人民政府《關(guān)于加強征地補償管理切實保護被征地農(nóng)民合法權(quán)益的通知》：三、改革征地補償費用的支付方式：征地補償費用統(tǒng)一由市、縣國土資源管理部門根據(jù)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織提出的被征地農(nóng)民名單和征地補償費的分配方案，把應該補償給被征地農(nóng)民的部分直接發(fā)放給被征地農(nóng)民。其中，青苗和地上附著物的補償支付給土地承包經(jīng)營者或地上建筑物產(chǎn)權(quán)人；沒有條件調(diào)整數(shù)量與質(zhì)量相當?shù)耐恋亟o被征地農(nóng)民繼續(xù)承包經(jīng)營的，土地補償費應按不少于70%的比例支付給被征地農(nóng)民。安置補助費根據(jù)不同的安置途徑支付：統(tǒng)一安置的，支付給負責安置的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或單位；不需要統(tǒng)一安置的，支付給被安置人。禁止任何單位和個人以任何形式截留、挪用、私分被征地單位和農(nóng)民的征地補償費用。
6、《山西省征收征用農(nóng)民集體所有土地征地補償費分配使用辦法》山西省人民政府令第１８２號
第十三條 已確權(quán)確地到戶的土地被部分征收或征用的，其土地補償費以不低于80％的比例支付給被征地農(nóng)戶；其余20％留給村集體經(jīng)濟組織。
未確權(quán)確地到戶的土地被征收征用后，其土地補償費和安置補助費以不低于80％的比例平均支付給征地補償安置方案確定時，本集體經(jīng)濟組織依法享有土地承包經(jīng)營權(quán)的成員；其余部分留給農(nóng)村集體經(jīng)濟組織。
第十五條 安置補助費根據(jù)不同的安置途徑支付，由征地單位或者其他單位統(tǒng)一安置失地農(nóng)民的，支付給負責安置的單位；不需要統(tǒng)一安置的，應當全部支付給失地農(nóng)民。
綜上，根據(jù)上述法律法規(guī)，結(jié)合各地做法，把征地補償費直接分配給失地農(nóng)民，完全符合法律法規(guī)、政策，也具有可行性。
