共識總是在溝通之后達(dá)成，爭論后達(dá)成共識則更為可貴。1993年8月29日國務(wù)院批準(zhǔn)頒布實施的《城市民族工作條例》，從起草制定到頒布實施歷經(jīng)了8個年頭。其間也一直存在反對聲音。有人認(rèn)為民族工作全國一盤棋，沒有必要針對城市民族工作制定專門規(guī)范;一些主管和計劃等部門認(rèn)為，在城市中少數(shù)民族子女與漢族子女上學(xué)的條件一樣，基礎(chǔ)一樣，為什么還要照顧? 有關(guān)財政、計劃等部門則認(rèn)為，對于發(fā)展適應(yīng)少數(shù)民族需要的經(jīng)濟(jì)文化事業(yè)的資金可以不必考慮。面對種種不同意見，當(dāng)時起草小組組織了漢族群眾和有關(guān)部門代表到少數(shù)民族聚居的街道、郊區(qū)進(jìn)行參觀考察，讓他們了解到少數(shù)民族的真實情況，并對黨和國家的民族政策進(jìn)行廣泛宣傳，取得了社會公眾和有關(guān)部門的理解與支持，并最終達(dá)成了共識。
此次《條例》修訂征求意見稿，從總體來看，有兩個基本特點值得肯定：
其一，對*、國務(wù)院關(guān)于做好新形勢下的民族工作的新指示、新要求反映全面，政策性把握準(zhǔn)確，現(xiàn)實性與針對性較強。
其二，較為全面地反映與總結(jié)了各地實施《條例》20多年來的經(jīng)驗、各地加強和改進(jìn)少數(shù)民族流動人口服務(wù)管理工作的主要做法和需要解決的主要問題。所修改內(nèi)容從實踐中來，強調(diào)調(diào)查研究，并對重點問題的解決有所設(shè)計與安排，值得肯定。
本次《條例》的修訂，存在著不少亮點。
亮點一：
《條例》中強調(diào)“城市人民政府鼓勵開展具有民族特色的文化體育活動”“城市人民政府在少數(shù)民族聚居的街道，應(yīng)當(dāng)按照城市規(guī)劃，保護(hù)具有民族風(fēng)格的建筑物”等，體現(xiàn)了民族平等原則和多民族國家應(yīng)尊重和體現(xiàn)的價值觀。
我國是一個統(tǒng)一的多民族國家，在長期歷史發(fā)展過程中，各族人民創(chuàng)造了各具特色、豐富多彩的民族文化，進(jìn)而形成了我國多元一體的民族格局。各民族文化相互影響、相互交融，提高了中華民族的文化認(rèn)同感和向心力。
我國的歷史與現(xiàn)實表明，應(yīng)正視少數(shù)民族文化作為中華民族文化組成部分將長期存在的客觀事實。因此，在保護(hù)并發(fā)展少數(shù)民族特色文化問題上，必須正確處理多樣性與同一性的關(guān)系，兩者并重，不可偏廢。
至于有人擔(dān)心的差異性的存在，可能會影響少數(shù)民族同胞的“國家認(rèn)同”的問題，筆者認(rèn)為，我們還是要樹立對民族工作的“三個自信”。經(jīng)過長期的歷史發(fā)展，各 族群眾對祖國的認(rèn)同、對中華民族的認(rèn)同、對中華文化的認(rèn)同、對的認(rèn)同已經(jīng)形成。在城市中保護(hù)并發(fā)展少數(shù)民族特色文化，并不影響上述認(rèn)同。同 時，政府作為民族文化事務(wù)的管理主體，完全有能力把握好一個“度”，引導(dǎo)民族文化發(fā)揮其心理調(diào)適、社會整合、文化建設(shè)之類的正功能，而抑制其可能引發(fā)的群 體間的疏離、摩擦等負(fù)功能。
亮點二：
《條例》征求意見稿第五條、第十一條、第十二條等，規(guī)定要通過傾斜扶持的方式，促進(jìn)適應(yīng)城市少數(shù)民族需要的經(jīng)濟(jì)、文化事業(yè)的發(fā)展。
有人認(rèn)為，這屬于對少數(shù)民族的特殊優(yōu)待政策。事實上，關(guān)于這一問題，包括少數(shù)人權(quán)利理論、《世界人權(quán)宣言》《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》《消除一切形式種族歧視國際公約》等國際人權(quán)文件，以及歐美等國的少數(shù)民族權(quán)利保障實踐早就做出了解釋和論證。而我國憲法第4條，也明確做出回答。
由于歷史和現(xiàn)實的原因，少數(shù)民族所處的社會環(huán)境以及其經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與多數(shù)民族相比，存在明顯差距。如果不考慮這種差異，不對少數(shù)民族施以特別保護(hù)，就不可能消除少數(shù)民族與多數(shù)民族之間存在的權(quán)利差距，甚至還會加劇原有的不平等狀況。因此，對少數(shù)民族權(quán)利以特殊保護(hù)正是為了消除民族間事實上的不平等，這也是為了讓少數(shù)民族能更為有效地參與到社會的經(jīng)濟(jì)、文化和政治生活中，從而實現(xiàn)事實上的平等。
僅在國家立法與地方規(guī)范中確立特殊群體的權(quán)益是不夠的，還需要國家提供專門的、積極的扶持措施。因此通過發(fā)展與這些群體相關(guān)的經(jīng)濟(jì)、教育、文化、社會事業(yè)來實現(xiàn)權(quán)益是最為有效的方法，這也是我國一貫所堅持的民族政策的基本做法。
其實在西方國家，類似的做法也很多。美國政府在就業(yè)、教育等若干社會生活領(lǐng)域中制定的以反歧視為目標(biāo)的向部分弱勢群體作適度傾斜的“肯定性行動”，就是對弱勢群體權(quán)利的保障。除美國外，加拿大的就業(yè)平等措施，英國的“積極行動”，馬來西亞的新經(jīng)濟(jì)政策，巴西、南非、尼日利亞、納米比亞、斯里蘭卡、新西蘭等國的肯定性行動等。雖然其形式、內(nèi)容、名稱千差萬別，但都是對弱勢群體實施類似肯定性行動，以達(dá)到“事實上平等”的優(yōu)惠政策。
《城市民族工作條例》是以《憲法》和《民族區(qū)域自治法》為依據(jù)而制定的，該條例也是《憲法》《民族區(qū)域自治法》在城市民族工作方面的具體化規(guī)定。《城市民族工作條例》秉承上位法的精神和原則，對城市民族工作開展做出初步具體化規(guī)定，為地方性法規(guī)、規(guī)章制定實施細(xì)則提供了更為具體的依據(jù)。
