雖然已經(jīng)卸任湖南省教育廳廳長，張放平依然沒有停止思考教育財政制度的改革方向。
對于2008年汶川地震后啟動實施的“校安工程”，張放平印象深刻。當(dāng)時，中央給一些地方安排了一筆校園維修工程專項經(jīng)費。處在地震帶的湖南省常德市按要求把中央下達的經(jīng)費用于加固校舍，但讓當(dāng)?shù)亟逃块T犯難的是，需加固的校舍壽命本來就不長了，加固成本其實與新建成本差不多。然而，因?qū)ｍ椊?jīng)費要求有地方配套，不能把加固的專項資金用于新建校舍，這就導(dǎo)致有的地方一方面積極爭取經(jīng)費，一方面又沒錢配套，造成一些學(xué)校校舍打了地基就擱置不動，成了“半拉子工程”。
在張放平看來，常德“校安工程”遭遇的尷尬，正是現(xiàn)行教育財政制度滯后于當(dāng)下教育改革步伐的現(xiàn)實縮影。
達到4%后，教育投入仍是優(yōu)先保障的重點支出項
“對教育投入的認識在中央層面不是問題，但在地方層面尚未完全達成共識�！苯K省教育廳原副廳長倪道潛日前在北京大學(xué)中國教育財政科學(xué)研究所舉辦的“省級教育財政的新問題、新挑戰(zhàn)”論壇上說，一些地方和一些部門的同志表示，《中華人民共和國教育法》提出的“各級人民政府教育財政撥款的增長應(yīng)當(dāng)高于財政經(jīng)常性收入的增長”不可持續(xù)，有的甚至出臺文件明確“一律不掛鉤”。
2013年11月，黨的十八屆三中全會提出，“清理規(guī)范重點支出同財政收支增幅或生產(chǎn)總值掛鉤事項，一般不采取掛鉤方式”。兩年后的2015年12月，第十二屆全國人大常委會第十八次會議表決通過了《關(guān)于修改〈中華人民共和國教育法〉的決定》。修訂后的教育法就教育投入問題保留了“三個增長”和“兩個提高”（各級人民政府教育財政撥款的增長應(yīng)當(dāng)高于財政經(jīng)常性收入的增長、并使在校學(xué)生人數(shù)平均的教育費用逐步增長、保證教師工資和學(xué)生人均公用經(jīng)費逐步增長、國家財政性教育經(jīng)費支出占國民生產(chǎn)總值的比例應(yīng)當(dāng)隨著國民經(jīng)濟的發(fā)展和財政收入的增長逐步提高、各級財政支出總額中教育經(jīng)費所占比例應(yīng)當(dāng)隨著國民經(jīng)濟的發(fā)展逐步提高）。
倪道潛認為，“三個增長”中保留“各級人民政府教育財政撥款的增長應(yīng)當(dāng)高于財政經(jīng)常性收入的增長”，說明國家對重點支出掛鉤事項清理之后，明確了教育投入不是一般的重點支出，而是必須優(yōu)先投入、重點保障的特殊的重點支出。但由于各種原因，這在地方層面尚未形成共識。一些人認為，我國的教育投入達到了4%的目標(biāo)，該“歇歇腳、讓讓路”了，沒有認識到目前的教育發(fā)展水平離基本實現(xiàn)教育現(xiàn)代化還有很大差距，還需加大教育投入的增長力度。
在經(jīng)濟新常態(tài)和近年來國家強化省級教育統(tǒng)籌的背景下，省級教育財政正面臨一系列新挑戰(zhàn)，甚至一些地方教育投入增幅收窄的趨勢明顯。以江蘇為例，“十二五”時期，該省財政性教育經(jīng)費總量雖持續(xù)增加，但增幅呈明顯下降趨勢。5年的財政性教育經(jīng)費增幅分別為27.44%、21.27%、10.47%、6.03%和8.76%，公共財政教育支出占公共財政預(yù)算支出的比例分別為17.73%、19.11%、18.74%、17.53%和16.75%，兩組數(shù)據(jù)呈現(xiàn)的都是在2011年和2012年達到高位數(shù)后連年下降的態(tài)勢。
與江蘇等發(fā)達省份相比，2015年云南省教育經(jīng)費總支出比的908.66億元增加15.89%，但從結(jié)構(gòu)上看，學(xué)生資助支出經(jīng)費占103.14億元�！斑@與江蘇、上海等發(fā)達省份每年可能只需拿幾億元、十幾億元就能解決貧困問題有所不同。如果把這100多億元的學(xué)生資助經(jīng)費支出變成事業(yè)性投入的話，云南的教育發(fā)展或許會上一個新臺階�！痹颇鲜〗逃龔d副廳長鄒平說，目前經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)教育財政面臨的困難比較多，主要體現(xiàn)在經(jīng)濟發(fā)展和管理不佳，導(dǎo)致教育經(jīng)費使用效率不高，尤其是經(jīng)濟困難州市縣的地方財政配套剛性要求難兌現(xiàn)。
教育投入的責(zé)任邊界在哪兒？
“目前存在的困難是，中央一般性轉(zhuǎn)移支付中教育數(shù)額和比例不明確，地方政府在分配時存在較大的隨意性。因此，中央應(yīng)加大對欠發(fā)達地區(qū)的投入，增加并明確一般性轉(zhuǎn)移支付中教育的比例和實際額度�！编u平認為，隨著城鎮(zhèn)化進程加快，一方面是部分前期對校點的教育投入失效；另一方面是城鎮(zhèn)教育投入需求劇增。
一次基層調(diào)研時鄒平發(fā)現(xiàn)，某縣3個自然村平均人口外出率達55%?65%，每個村的適齡兒童只有兩三個，而村里修建的校舍很好，有8間教室，有廁所、食堂和教師住房，就是缺少學(xué)生。
按國家教育規(guī)劃綱要提出的加強省級政府教育統(tǒng)籌責(zé)任，省級財政既要結(jié)合本地實際，合理確定各級各類學(xué)校辦學(xué)條件、教師編制、成本分擔(dān)等實施標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)籌省域內(nèi)義務(wù)教育發(fā)展規(guī)劃，還要統(tǒng)籌省域內(nèi)普通高中教育和中等職業(yè)教育的協(xié)調(diào)發(fā)展，完善以省為主管理高等教育的體制，合理設(shè)置和調(diào)整高等學(xué)校及學(xué)科、專業(yè)布局�！耙簿褪钦f，省級財政面臨的困難將越來越多，由于進城務(wù)工人員子女增多，城市要建更多的學(xué)校和校舍。一方面農(nóng)村投了幾十億元，學(xué)生不在了；另一方面城市里則要花上百億元投入�！编u平說。
然而，遺憾的是，目前我國對教育投入的研究存在盲點，而且對教育投入的責(zé)任邊界缺乏認識。“我們對于教育投入需求缺乏研究，主要是如何科學(xué)合理地研究確定省級教育財政支出占財政總支出比重的基點和以后逐步提高的幅度；對經(jīng)常性財政收入的口徑、教育投入實現(xiàn)的保障條件和生均培養(yǎng)成本等方面都缺乏系統(tǒng)研究�！蹦叩罎撜J為，國務(wù)院最近印發(fā)的《關(guān)于推進中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》，雖明確了“逐步將義務(wù)教育、高等教育等體現(xiàn)中央戰(zhàn)略意圖、跨�。▍^(qū)、市）且具有地域管理信息優(yōu)勢的基本公共服務(wù)確定為中央與地方共同財政事權(quán)，并明確各承擔(dān)主體的職責(zé)”，但當(dāng)務(wù)之急是，需要厘清中央和地方對共同教育財政事權(quán)各自承擔(dān)多少責(zé)任。
以義務(wù)教育為例，倪道潛說，2015年11月國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于進一步完善城鄉(xiāng)義務(wù)教育經(jīng)費保障機制的通知》提出，建立統(tǒng)一的中央和地方分項目、按比例分擔(dān)的城鄉(xiāng)義務(wù)教育經(jīng)費保障機制，實現(xiàn)“兩免一補”和生均公用經(jīng)費基準(zhǔn)定額資金隨學(xué)生流動可攜帶�？傮w而言，中央財政較之過去在義務(wù)教育經(jīng)費方面承擔(dān)的項目和比例有了明顯增加和提高，但需進一步研究厘清的是，地方難以全部承擔(dān)的責(zé)任和相應(yīng)經(jīng)費。
拿江蘇省100多萬名外來務(wù)工人員子女教育問題作比方，倪道潛認為，要做好這項工作需新建學(xué)校所需的土地指標(biāo)及基本建設(shè)經(jīng)費、增加教師所需的編制及人員工資福利經(jīng)費、增加學(xué)生所需的“兩免一補”和生均公用經(jīng)費。而國家新建立的城鄉(xiāng)義務(wù)教育經(jīng)費保障機制明確了中央和地方對第三項責(zé)任經(jīng)費的分擔(dān)比例，但前兩項的有關(guān)責(zé)任和經(jīng)費分擔(dān)比例有待厘清，以實現(xiàn)更合理更全面的義務(wù)教育資源（包括土地指標(biāo)、教師編制和相應(yīng)經(jīng)費）隨學(xué)生流動可攜帶。
經(jīng)費績效管理能否跟上時代步伐？
“爭取投入和加強管理是教育財政工作的永恒主題，在教育投入不斷增加的情況下，尤為重要的是加強管理，建立健全財務(wù)治理體制和運行機制，加快推進教育財務(wù)管理信息化建設(shè)，探索實施互聯(lián)網(wǎng)、云計算、大數(shù)據(jù)等與教育財務(wù)管理相結(jié)合的現(xiàn)代化管理模式，加快實現(xiàn)教育財務(wù)管理的科學(xué)化、現(xiàn)代化、精細化，確保教育投入的每一分錢都花在提高人才培養(yǎng)質(zhì)量的‘刀刃’上。”倪道潛說，“遺憾的是，我們的管理隊伍現(xiàn)在還不專業(yè)。”
2017年上半年，江蘇省教育廳會同省財政廳對53所高校和兩所中專學(xué)校進行《中華人民共和國會計法》執(zhí)法情況檢查發(fā)現(xiàn)，14所高校財務(wù)處長沒有會計從業(yè)資格證書，有15所高校會計人員數(shù)量占在職教職工人數(shù)比例低于1%。類似情況在一些市縣教育行政部門和所屬學(xué)校更為突出。
“雖然我們已身處大數(shù)據(jù)時代，但我們一些教育行政部門和各類學(xué)校的財務(wù)管理工作還普遍停留在計算機眾多功能子系統(tǒng)應(yīng)用階段，落后于教育現(xiàn)代化、教育信息化的要求，使用計算機網(wǎng)絡(luò)在省域范圍內(nèi)實現(xiàn)最大限度的數(shù)據(jù)共享和綜合利用的教育財務(wù)管理信息化系統(tǒng)建設(shè)工作還未開啟�！睋�(jù)倪道潛介紹，為了幫助地方高校分管領(lǐng)導(dǎo)熟悉財務(wù)管理，江蘇省從起陸續(xù)向7所高校委派了總會計師，但仍有30多所本科高校和80多所高職高專院校尚未完成委派工作。
與倪道潛呼吁經(jīng)費投入管理要跟上時代步伐稍有不同。在國家教育咨詢委員會委員、北京師范大學(xué)經(jīng)濟與工商管理學(xué)院教授王善邁看來，緩解省級教育統(tǒng)籌中省財政面臨的新壓力，出路在建立政府教育投入的長效機制。
王善邁認為，以目標(biāo)年財政性教育經(jīng)費或公共教育支出占GDP的百分比來保障教育經(jīng)費總量，屬于預(yù)測研究，是通過國際比較給出同等經(jīng)濟發(fā)展水平條件下政府教育支出占GDP的平均比例，它剔除了經(jīng)濟發(fā)展水平不同而導(dǎo)致的政府教育支出水平的差異，并未考慮國情與教情的國別差異。因此，按該方法保障的教育經(jīng)費，容易受主客觀因素和國內(nèi)外形勢變化影響，具有不確定性，而且由于GDP是一國或地區(qū)一定時期總產(chǎn)出的增加值，不能直接用于分配，可分配的是國民收入經(jīng)過初次分配和再分配最終形成的財政收入、企業(yè)和居民收入，政府可直接分配給教育的支出是財政收入。也就是說，不論是財政性教育經(jīng)費還是政府教育支出占GDP的比例，都是事后統(tǒng)計結(jié)果，不具有操作性。
“所以，我們只有通過改革教育財政制度，建立或完善財政教育投入持續(xù)穩(wěn)定增長的長效機制，就是‘定標(biāo)準(zhǔn)、定責(zé)任、入預(yù)算’�！蓖跎七~建議，今后，國家應(yīng)盡快建立和完善各級各類教育辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)。在此基礎(chǔ)上，確定各級各類教育生均經(jīng)費標(biāo)準(zhǔn)和生均財政撥款標(biāo)準(zhǔn)；并在界定市場與政府作用邊界的基礎(chǔ)上，建立中央和地方事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的制度。比如，一般性轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo)是均衡地方財力，推進公共服務(wù)均等化，現(xiàn)階段不宜規(guī)定其中教育所占比例。對于指定特定用途的專項轉(zhuǎn)移支付，今后可通過加大中央和省對基礎(chǔ)教育支出責(zé)任加以解決；同時，按中央和地方政府的支出責(zé)任分別納入各級財政預(yù)算，經(jīng)同級人大審核批準(zhǔn)后執(zhí)行，使教育經(jīng)費持續(xù)穩(wěn)定增長有法制保障。
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財政性教育經(jīng)費占GDP4%的前世
1983年初，全國兩會召開前，教育經(jīng)費短缺成為代表委員、社會各界高度關(guān)注的熱點問題。中央領(lǐng)導(dǎo)要求研究政府教育經(jīng)費應(yīng)在國民生產(chǎn)總值中占多大比例的問題。這一課題后被列入國家社會科學(xué)基金規(guī)劃研究項目。
1993年，《中國教育改革和發(fā)展綱要》提出財政性教育經(jīng)費占國民生產(chǎn)總值的比例，在20世紀(jì)末達到4%。
2010年，《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010?2020年）》明確提出：要逐步提高國家財政性教育經(jīng)費支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值比例，到2012年達到4%。
2012年，國家財政性教育經(jīng)費支出21994億元，占GDP比例首次超過4%，成為中國教育事業(yè)發(fā)展的一座里程碑。
