全國兩會(huì)關(guān)于農(nóng)村宅基地?zé)狳c(diǎn)提案,農(nóng)村宅基地政策解讀
近日*辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》，其中決定開展農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)。那么宅基地如何改革呢？
2015年是穩(wěn)增長(zhǎng)、調(diào)結(jié)構(gòu)的緊要之年。適應(yīng)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)，2015年土地政策在繼續(xù)強(qiáng)化耕地保護(hù)和節(jié)約用地的前提下，更加注重服務(wù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，出臺(tái)了一系列有關(guān)穩(wěn)增長(zhǎng)、調(diào)結(jié)構(gòu)的用地政策。同時(shí)，更加強(qiáng)調(diào)土地治理能力的提升，進(jìn)一步推進(jìn)了不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記、農(nóng)村土地制度試點(diǎn)改革及法制國土建設(shè)。
一 、2015年主要土地政策回顧
(一)土地利用規(guī)劃計(jì)劃政策。
2015年土地利用規(guī)劃計(jì)劃政策主要是在以往政策實(shí)施的基礎(chǔ)上，一是進(jìn)一步推進(jìn)了土地利用總體規(guī)劃完善調(diào)整；二是持續(xù)推進(jìn)“多規(guī)合一”和城市開發(fā)邊界劃定試點(diǎn)探索；三是進(jìn)一步強(qiáng)化土地利用計(jì)劃管理。
(二)耕地保護(hù)政策。
2015年中央1號(hào)文件進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了耕地保護(hù)工作，提出了永久基本農(nóng)田劃定、實(shí)施高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)規(guī)劃、提升耕地質(zhì)量行動(dòng)、推進(jìn)剝離耕作層土壤再利用，以及國家重點(diǎn)水利工程建設(shè)項(xiàng)目的征地補(bǔ)償與耕地占補(bǔ)平衡政策調(diào)整等一系列任務(wù)。落實(shí)中央國務(wù)院的要求，2015年耕地保護(hù)政策重點(diǎn)：一是進(jìn)一步嚴(yán)格耕地占補(bǔ)平衡制度。二是持續(xù)推進(jìn)永久基本農(nóng)田劃定。三是防范農(nóng)地“非農(nóng)化”、“非糧化”。
(三)節(jié)約集約用地政策。
2015年節(jié)約集約用地政策是在以往制度框架的基礎(chǔ)上，逐步轉(zhuǎn)向細(xì)化完善、強(qiáng)調(diào)政策支撐作用發(fā)揮、注重業(yè)務(wù)全流程規(guī)范管理等。具體表現(xiàn)為：一是鼓勵(lì)盤活利用存量土地；二是開展低效工業(yè)用地調(diào)查清理；三是規(guī)范節(jié)地評(píng)價(jià)考核制度體系。
(四)不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記政策。
2015年不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記在以往制度建設(shè)的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)在登記機(jī)構(gòu)、登記簿冊(cè)、登記依據(jù)和信息平臺(tái)“四統(tǒng)一”的要求下，進(jìn)一步完善了政策。一是推進(jìn)市縣級(jí)職責(zé)整合；二是啟用統(tǒng)一的不動(dòng)產(chǎn)登記簿證樣式；三是《不動(dòng)產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查技術(shù)方案（(試行)）》頒布實(shí)施；四是推進(jìn)不動(dòng)產(chǎn)登記信息平臺(tái)建設(shè)。
(五)房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控及保障性安居工程用地政策。
3月份國土資源部與住房城鄉(xiāng)建設(shè)部聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于優(yōu)化2015年住房及用地供應(yīng)結(jié)構(gòu)促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)平穩(wěn)健康發(fā)展的通知》，規(guī)定了當(dāng)前房地產(chǎn)開發(fā)用地及保障性安居工程用地政策。一是合理安排住房及用地供應(yīng)規(guī)模和結(jié)構(gòu)；二是統(tǒng)籌保障性安居工程建設(shè)用地政策。
(六)支持產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的用地政策。
2015年落實(shí)中央穩(wěn)增長(zhǎng)、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生的總體要求，國土資源部等部委制訂的一系列支持產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的用地新政策。一是支持新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展用地政策。9月份國土資源部聯(lián)合相關(guān)部委下發(fā)《關(guān)于支持新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展促進(jìn)大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新用地的意見》；二是支持旅游業(yè)發(fā)展用地政策。11月份國土資源部聯(lián)合相關(guān)部委出臺(tái)了《關(guān)于支持旅游業(yè)發(fā)展用地政策的意見》；三是其他方面包括支持鐵路建設(shè)和支持休閑農(nóng)業(yè)發(fā)展的用地政策。
(七) 農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)啟動(dòng)。
在中央政治局常委會(huì)審議通過《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》的基礎(chǔ)上，2015年2月十二屆全國人大常委會(huì)第13次會(huì)議通過了《關(guān)于授權(quán)北京市大興區(qū)等33個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）行政區(qū)域暫時(shí)調(diào)整實(shí)施有關(guān)法律規(guī)定的決定》，使農(nóng)村土地制度改革于法有據(jù)，獲得了法律保障。7月份，國土資源部審批通過了33個(gè)改革試點(diǎn)上報(bào)的改革新政策及新方案【全文】，農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)正式啟動(dòng)。
(八) 全面推進(jìn)法治國土建設(shè)。
2015年8份國土資源部發(fā)布了《中共國土資源部黨組關(guān)于全面推進(jìn)法治國土建設(shè)的意見》，提出到2020年，基本建成法制完備、職能科學(xué)、權(quán)責(zé)統(tǒng)一的國土資源管理體系，執(zhí)法嚴(yán)明、勤政廉潔、敢于擔(dān)當(dāng)?shù)膰临Y源管理隊(duì)伍，法治統(tǒng)籌、公正文明、守法誠信的國土資源管理秩序。
二、2015年主要土地政策評(píng)價(jià)
總體來看，滿足宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展與資源生態(tài)保護(hù)的需求，2015年的土地政策更加注重保資源和保發(fā)展的能力建設(shè)，更加注重參與宏觀調(diào)控的科學(xué)化和精準(zhǔn)化，更加注重制度建設(shè)的系統(tǒng)性和可操作性，并且穩(wěn)妥推進(jìn)了農(nóng)村土地制度試點(diǎn)改革，更好地發(fā)揮了土地政策在國家治理中的作用。
（一）土地政策成為國家治理不可或缺的重要組成部分。
土地是最基礎(chǔ)的資源，承載了人類所有的社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，土地政策的制定完善直接關(guān)系到經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和國家的長(zhǎng)治久安。一方面，土地政策已逐步滲透到國家經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)等治理體系中。另一方面，圍繞現(xiàn)階段國家治理現(xiàn)代化目標(biāo)的要求，土地政策實(shí)施了一系列的改革和創(chuàng)新，其本質(zhì)都在于提升土地治理能力，進(jìn)而促進(jìn)了國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。
（二）多措并舉、源頭治理，強(qiáng)化土地管理保資源與保發(fā)展的能力。
長(zhǎng)期以來，“保護(hù)資源、保障發(fā)展”是土地管理工作努力追求的雙贏目標(biāo)。2015年面對(duì)保資源、穩(wěn)增長(zhǎng)的雙重壓力，國土資源部主動(dòng)作為，多措并舉，找準(zhǔn)源頭，持續(xù)發(fā)力，進(jìn)一步提升了土地管理保資源與保發(fā)展的能力。一方面，通過實(shí)施土地利用總體規(guī)劃完善調(diào)整和城市開發(fā)邊界劃定試點(diǎn)政策，推進(jìn)基本農(nóng)田劃定和永久保護(hù)，進(jìn)一步強(qiáng)化規(guī)劃管控，實(shí)施源頭治理，堅(jiān)守了耕地和生態(tài)紅線。另一方面，通過采取多種措施，包括提升土地審批效率、多渠道多舉措提供用地保障、強(qiáng)化土地利用計(jì)劃調(diào)控、出臺(tái)支持政策、加大閑置土地清理力度等，保障穩(wěn)發(fā)展用地需求。
（三）分類調(diào)控、因地施策，強(qiáng)調(diào)土地政策調(diào)控的科學(xué)化和精準(zhǔn)化。
土地參與宏觀調(diào)控，是我國在特定發(fā)展階段基于特有的土地制度和特殊的國情作出的特殊選擇。目前我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)入了新常態(tài)，這個(gè)階段經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度放緩，需要更加注重經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量，對(duì)土地參與宏觀調(diào)控提出了新要求。一方面，針對(duì)2015年房地產(chǎn)市場(chǎng)分化現(xiàn)象較為明顯的現(xiàn)象，提出了要采取分類調(diào)控、因地施策的調(diào)控策略，突出了政策調(diào)控的針對(duì)性和差異化。另一方面，2015年的土地利用計(jì)劃更加強(qiáng)調(diào)服務(wù)于國家宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求，進(jìn)一步規(guī)范了土地利用計(jì)劃指標(biāo)的下達(dá)和使用，強(qiáng)調(diào)了指標(biāo)分配的差異性和針對(duì)性，有效保障了合理用地需求。
（四）統(tǒng)領(lǐng)全局、制度先行，注重節(jié)約集約用地制度的系統(tǒng)化建設(shè)。
轉(zhuǎn)變土地利用方式、推進(jìn)節(jié)約集約用地，是當(dāng)前我國面臨的各種土地問題中最根本、最迫切的任務(wù)，因此，國土資源部明確了要以節(jié)約集約用地統(tǒng)領(lǐng)土地管理全局工作，特別重視節(jié)約集約用地制度的系統(tǒng)化建設(shè)。2015年在各項(xiàng)土地政策中，繼續(xù)按照控制增量、盤活存量、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、綜合利用等要求來推動(dòng)節(jié)約集約用地。同時(shí)， 2015年節(jié)約集約用地政策繼續(xù)向系統(tǒng)化發(fā)展，在以往制度體系基礎(chǔ)上，進(jìn)一步提高政策的針對(duì)性，并細(xì)化、規(guī)范了節(jié)地評(píng)價(jià)考核制度體系。
（五）系統(tǒng)設(shè)計(jì)、法律護(hù)航，審慎穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)村土地制度試點(diǎn)改革。
作為一項(xiàng)事關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局的重要改革，2015年我國農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)工作在完成頂層設(shè)計(jì)、法律授權(quán)，以及33個(gè)改革試點(diǎn)實(shí)施細(xì)則和試點(diǎn)方案出臺(tái)的基礎(chǔ)上，正式進(jìn)入了實(shí)施階段。區(qū)別于以往的土地制度改革和試點(diǎn)，此次改革更加重視頂層設(shè)計(jì)，強(qiáng)調(diào)改革過程中的法律授權(quán)。一方面，通過系統(tǒng)的頂層設(shè)計(jì)，使改革目標(biāo)方向明確，改革的內(nèi)容統(tǒng)一，為今后法律的修改提供了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。另一方面，通過法律授權(quán)，將改革納入了法律的框架，掃清了試點(diǎn)探索構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)的法律障礙。
三 、土地政策展望
展望，國內(nèi)經(jīng)濟(jì)下行壓力依然較大，土地的保障任務(wù)仍然艱巨。土地政策在繼續(xù)堅(jiān)持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)和節(jié)約用地制度的前提下，將重點(diǎn)圍繞去產(chǎn)能、去庫存、去杠桿、降成本、補(bǔ)短板的經(jīng)濟(jì)任務(wù)，著力于統(tǒng)籌增量、挖掘存量、優(yōu)化結(jié)構(gòu)，持續(xù)為供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革發(fā)力，確保我國的社會(huì)經(jīng)濟(jì)始終沿著創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展道路前進(jìn)。
（一）用途管制制度將得到進(jìn)一步完善。
為實(shí)現(xiàn)建設(shè)用地總量控制和減量化管理， 自始，將在目前開展的“多規(guī)合一”和城市開發(fā)邊界劃定試點(diǎn)的工作基礎(chǔ)上，逐步研究出臺(tái)基于生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田紅線、城市開發(fā)邊界的國土空間治理和管控政策，進(jìn)一步健全國土空間用途管制制度，在此基礎(chǔ)上整合現(xiàn)有空間規(guī)劃，構(gòu)建新型的國土空間規(guī)劃體系。
（二） 土地供應(yīng)政策將得到進(jìn)一步調(diào)整。
配合宏觀經(jīng)濟(jì)供給端結(jié)構(gòu)性改革，未來土地供應(yīng)的方向?yàn)檠a(bǔ)短板，重點(diǎn)保障創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略、大力推進(jìn)大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新，支持培育發(fā)展新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)發(fā)展用地；土地供應(yīng)的重心將放在調(diào)控區(qū)域經(jīng)濟(jì)平衡、倒逼土地利用方式轉(zhuǎn)型、引導(dǎo)土地利用結(jié)構(gòu)優(yōu)化、促進(jìn)土地用途混合布局等方面；建設(shè)用地的結(jié)構(gòu)優(yōu)化、閑置用地處置、低效用地再開發(fā)將成為未來滿足發(fā)展用地需求的主要途徑。
（三）耕地保護(hù)和耕地占補(bǔ)平衡政策將進(jìn)一步完善。
落實(shí)中央關(guān)于嚴(yán)格耕地保護(hù)及生態(tài)文明建設(shè)的要求，將會(huì)繼續(xù)加大永久基本農(nóng)田劃定、保護(hù)和建設(shè)的力度，穩(wěn)步推進(jìn)土地整治工作。進(jìn)一步深化管控性保護(hù)、激勵(lì)性保護(hù)、建設(shè)性保護(hù)相結(jié)合的耕地保護(hù)機(jī)制。完善耕地占補(bǔ)平衡制度，耕地占補(bǔ)平衡將更加注重空間均衡、生態(tài)效應(yīng)，探索建設(shè)占用耕地補(bǔ)充責(zé)任的多元化實(shí)現(xiàn)途徑，推進(jìn)補(bǔ)充耕地的跨區(qū)域國家統(tǒng)籌。完善耕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任考核機(jī)制。
（四）土地領(lǐng)域的改革將更加重視多項(xiàng)改革協(xié)同推進(jìn)。
選擇一些區(qū)域開展系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性的全面創(chuàng)新改革試驗(yàn)，探索系統(tǒng)改革的有效機(jī)制、模式和經(jīng)驗(yàn)是黨中央、國務(wù)院對(duì)當(dāng)前改革工作提出的新要求。，在重點(diǎn)實(shí)施農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、農(nóng)村宅基地制度三項(xiàng)改革試點(diǎn)時(shí)，將更加重視相關(guān)土地制度改革之間的系統(tǒng)性和關(guān)聯(lián)性，與土地相關(guān)的財(cái)稅、金融領(lǐng)域的改革將協(xié)同推進(jìn)。
（五）與土地管理相關(guān)的國家立法將加快。
8月份十二屆全國人大常委會(huì)對(duì)立法規(guī)劃作了調(diào)整，在調(diào)整后的立法規(guī)劃項(xiàng)目中，《土地管理法》修改被列為第一類項(xiàng)目，即條件比較成熟，將在本屆人大任期內(nèi)提請(qǐng)審議
農(nóng)村宅基地改革政策
宅基地制度改革的基本思路是：在保障農(nóng)戶依法取得的宅基地用益物權(quán)基礎(chǔ)上，改革完善農(nóng)村宅基地制度，探索農(nóng)民住房保障新機(jī)制，對(duì)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)作出明確界定，探索宅基地有償使用制度和自愿有償退出機(jī)制，探索農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓的有效途徑。
農(nóng)村土地征收制度改革的基本思路是：縮小土地征收范圍，規(guī)范土地征收程序，完善對(duì)被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制，建立兼顧國家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制，合理提高個(gè)人收益。
集體經(jīng)營性建設(shè)用地制度改革的基本思路是：允許土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃確定為工礦倉儲(chǔ)、商服等經(jīng)營性用途的存量農(nóng)村集體建設(shè)用地，與國有建設(shè)用地享有同等權(quán)利，在符合規(guī)劃、用途管制和依法取得的前提下，可以出讓、租賃、入股，完善入市交易規(guī)則、服務(wù)監(jiān)管制度和土地增值收益的合理分配機(jī)制
