一、制定《內(nèi)蒙古自治區(qū)呼倫湖國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)條例》的必要性
呼倫湖為我國(guó)第四大淡水湖，呼倫湖國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)位于呼倫貝爾市新巴爾虎右旗、新巴爾虎左旗、滿洲里市和扎賚諾爾區(qū)境內(nèi)，屬于野生動(dòng)物類型、濕地生態(tài)系統(tǒng)類型、草原生態(tài)系統(tǒng)類型的綜合型自然保護(hù)區(qū)，面積七十四萬公頃。呼倫湖在調(diào)節(jié)氣候、涵養(yǎng)水源、防止荒漠化以及維系周邊草原生態(tài)系統(tǒng)平衡等方面具有極其重要的生態(tài)功能，是我國(guó)北方生態(tài)屏障的重要組成部分。多年來，盡管呼倫貝爾市政府及有關(guān)部門做了大量保護(hù)管理工作，但是隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，在保護(hù)區(qū)的建設(shè)、保護(hù)和管理當(dāng)中也出現(xiàn)了一些亟待解決的新問題。一是在保護(hù)區(qū)私搭亂建房屋的現(xiàn)象存在增長(zhǎng)的趨勢(shì)，不僅對(duì)保護(hù)區(qū)整體環(huán)境和景觀造成了不利影響，還給管護(hù)工作增加了難度;二是為了追逐利益，破壞保護(hù)區(qū)的設(shè)施、設(shè)備和自然植被以及捕獵野生動(dòng)物的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生;三是隨著保護(hù)區(qū)旅游業(yè)的快速發(fā)展，旅游資源有序開發(fā)和有效管理也亟待規(guī)范。因此，為了有效保護(hù)呼倫湖的生態(tài)環(huán)境，按照國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)實(shí)現(xiàn)“一區(qū)一條例”的要求，制定《內(nèi)蒙古自治區(qū)呼倫湖國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)條例》十分必要。
二、起草過程和立法依據(jù)
呼倫貝爾市政府代自治區(qū)政府起草了《內(nèi)蒙古自治區(qū)呼倫湖國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)條例(送審稿)》，自治區(qū)政府法制辦會(huì)同呼倫貝爾市政府法制辦、呼倫湖保護(hù)區(qū)管理局，依據(jù)《中華人民共和國(guó)自然保護(hù)區(qū)條例》等國(guó)家有關(guān)法律、法規(guī)，對(duì)送審稿進(jìn)行了認(rèn)真審查、協(xié)調(diào)和修改，形成征求意見稿，廣泛征求各委辦廳局和社會(huì)各方面意見，并借鑒外省的先進(jìn)立法經(jīng)驗(yàn)。此外，自治區(qū)政府法制辦在呼倫湖保護(hù)區(qū)管理局組織召開了立法前評(píng)估會(huì)，廣泛聽取保護(hù)區(qū)所在地政府、相關(guān)部門以及人大代表、政協(xié)委員和環(huán)保、法律專家的意見。針對(duì)反饋意見，自治區(qū)政府法制辦會(huì)同呼倫貝爾市政府法制辦、呼倫湖保護(hù)區(qū)管理局進(jìn)行了認(rèn)真研究和論證，在與自治區(qū)各委辦廳局協(xié)調(diào)一致的基礎(chǔ)上，提交自治區(qū)政府常務(wù)會(huì)議進(jìn)行審議，并經(jīng)自治區(qū)政府常務(wù)會(huì)議討論通過，形成了現(xiàn)在的《條例(草案)》。
三、需要說明的幾個(gè)問題
(一)關(guān)于《條例(草案)》的名稱
經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，內(nèi)蒙古達(dá)賚湖國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)正式更名為內(nèi)蒙古呼倫湖國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)。因此，《條例(草案)》的名稱確定為《內(nèi)蒙古自治區(qū)呼倫湖國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)條例》。
(二)關(guān)于保護(hù)區(qū)管理體制
為了規(guī)范呼倫湖的建設(shè)、保護(hù)和管理，呼倫貝爾市政府于1994年成立了“達(dá)賚湖國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)管理局”，為市直屬正處級(jí)參公事業(yè)單位。然而，多年來由于體制不順、職權(quán)交叉、多頭管理、政出多門，缺乏有力的法律保障等原因，嚴(yán)重削弱了保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理保護(hù)區(qū)的監(jiān)管職能。，為了進(jìn)一步加強(qiáng)呼倫湖的生態(tài)保護(hù)、管理和建設(shè)工作，解決多年來體制、機(jī)制方面存在的問題，呼倫貝爾市委、市政府對(duì)保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行整合，將達(dá)賚湖國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)漁政漁港監(jiān)督管理局等3個(gè)機(jī)構(gòu)，納入呼倫湖保護(hù)區(qū)管理局，實(shí)行人、財(cái)、物統(tǒng)一管理。因此，根據(jù)自然保護(hù)區(qū)條例第八條、第二十二條規(guī)定，《條例(草案)》第七條明確，呼倫貝爾市人民政府所屬的保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)保護(hù)區(qū)的保護(hù)和管理工作。同時(shí)根據(jù)行政處罰法第十六條，經(jīng)自治區(qū)人民政府批準(zhǔn)，授權(quán)保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)統(tǒng)一行使保護(hù)區(qū)內(nèi)環(huán)境保護(hù)、林業(yè)、水行政、農(nóng)牧業(yè)、旅游、國(guó)土資源、交通運(yùn)輸、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)等部門的部分行政處罰權(quán)。
(三)關(guān)于保護(hù)區(qū)保護(hù)與發(fā)展、生活的關(guān)系
建立自然保護(hù)區(qū)的目的是通過保護(hù)來更好地促進(jìn)發(fā)展。因此，《條例(草案)》堅(jiān)持的基本原則是遵循保護(hù)優(yōu)先、科學(xué)規(guī)劃、合理利用、永續(xù)發(fā)展，妥善處理生態(tài)環(huán)境保護(hù)與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展以及居民生產(chǎn)生活的關(guān)系。比如，國(guó)家規(guī)定在核心區(qū)禁止任何單位和個(gè)人進(jìn)入，并禁止生產(chǎn)生活活動(dòng)。但是根據(jù)土地承包法、草原法、物權(quán)法等法律，當(dāng)?shù)卦芯用褚呀?jīng)簽訂了承包合同，為了維護(hù)農(nóng)牧民的合法權(quán)益，需要逐步進(jìn)行過渡。據(jù)統(tǒng)計(jì)，保護(hù)區(qū)內(nèi)現(xiàn)有居民總戶數(shù)468戶，人口總數(shù)為1188人，其中核心區(qū)13戶。因此，根據(jù)自然保護(hù)區(qū)條例有關(guān)規(guī)定，《條例(草案)》第十三條規(guī)定，呼倫貝爾市人民政府以及保護(hù)區(qū)所在地旗縣級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)制定本轄區(qū)保護(hù)區(qū)生態(tài)移民規(guī)劃，核心區(qū)應(yīng)當(dāng)逐步實(shí)現(xiàn)無人居住，緩沖區(qū)和實(shí)驗(yàn)區(qū)應(yīng)當(dāng)逐步減少居住人口。同時(shí)《條例(草案)》第十二條第四款規(guī)定，實(shí)驗(yàn)區(qū)可以從事適當(dāng)?shù)纳a(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。
(四)關(guān)于法律責(zé)任
按照十八屆四中全會(huì)決定精神，根據(jù)行政處罰法、《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作的決定》(國(guó)發(fā)〔2002〕17號(hào))和相關(guān)法律法規(guī)，結(jié)合呼倫湖保護(hù)管理實(shí)際和行政執(zhí)法工作現(xiàn)狀，經(jīng)自治區(qū)人民政府批準(zhǔn)，由保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)統(tǒng)一行使環(huán)保、林業(yè)、水行政、農(nóng)牧業(yè)、旅游、國(guó)土資源、交通運(yùn)輸?shù)炔块T的部分行政處罰權(quán)。因此，對(duì)于違反《條例(草案)》的行為，《條例(草案)》授權(quán)由保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)按照草原法、環(huán)境保護(hù)法、水污染防治法、水法、野生動(dòng)物保護(hù)法、漁業(yè)法、陸生野生動(dòng)物保護(hù)實(shí)施條例、水生野生動(dòng)物保護(hù)實(shí)施條例等法律、行政法規(guī)規(guī)定，在上位法規(guī)定的行政處罰行為、種類、幅度范圍內(nèi)，最大限度地進(jìn)行了具體處罰，形成《條例(草案)》第三十六條、第三十七條、第三十八條。自然保護(hù)區(qū)條例已經(jīng)做出具體處罰規(guī)定的，《條例(草案)》沒有做重復(fù)規(guī)定。
