《蘇州市軌道交通條例》(以下簡稱《條例》)已于2015年12月25日市十五屆人大常委會第二十四次會議審議通過，現(xiàn)正報省人大常委會批準。為了讓社會各界及時了解這部法規(guī)，促進《條例》的貫徹實施，現(xiàn)將其主要內(nèi)容解讀如下??
《條例》共七章五十九條，著力從軌道交通管理體制、規(guī)劃建設、控制保護區(qū)管理、運營服務、安全管理、法律責任等方面進行了規(guī)范。
明確了軌道交通的適用范圍和相關職責，理順了管理體制
根據(jù)國家標準，地鐵、輕軌、有軌電車都屬于軌道交通系統(tǒng)，除有軌電車通行規(guī)定較為特殊外，三種軌道交通方式在規(guī)劃、建設、運營等方面的要求類似�！稐l例》從蘇州軌道交通發(fā)展實際情況出發(fā)，明確調(diào)整對象“軌道交通”包括地鐵、輕軌和有軌電車三種方式，并在具體條文中，根據(jù)地鐵、輕軌和有軌電車在管理體制、經(jīng)營主體、保護區(qū)范圍、通行要求等方面的差異性，分別作了針對性規(guī)定。
《條例》第二條對軌道交通的適用范圍作出界定：“本市行政區(qū)域內(nèi)軌道交通的規(guī)劃、建設、運營及其相關管理活動，適用本條例�！贬槍υ诶ド交蚪�(jīng)濟開發(fā)區(qū)建設運營的上海軌道交通11號線延伸段這一特殊情況，適用范圍第二款明確“在本市行政區(qū)域內(nèi)與外省、市相連的軌道交通的規(guī)劃、建設、運營及其相關管理活動，國家和省另有規(guī)定的，從其規(guī)定�！�
在管理體制方面，《條例》對相關主體作出分別規(guī)定。第四條明確政府職責“市人民政府應當設立軌道交通議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)軌道交通規(guī)劃、建設、運營、綜合開發(fā)、安全管理等工作中的重大事項。縣級市(區(qū))人民政府應當協(xié)助市人民政府做好市級軌道交通規(guī)劃、建設、運營和應急事件處置等相關工作，并做好本級人民政府建設的軌道交通的管理工作�！钡谖鍡l對規(guī)劃、住建、交通、發(fā)展改革等各相關部門職責作出規(guī)定。第六條則明確了運營主體的職責：“市、縣級市(區(qū))人民政府確定的軌道交通經(jīng)營單位具體實施軌道交通的建設、運營及其相關的綜合開發(fā)工作，并按照本條例的授權(quán)實施行政處罰�！边@些規(guī)定，進一步明晰了軌道交通的職權(quán)責任，理順了相關行政管理部門間的職責分工。
規(guī)范了軌道交通及其配套設施的規(guī)劃及建設，為軌道交通事業(yè)的科學發(fā)展提供了制度保障
軌道交通工程范圍廣、影響面大，涉及多方當事人的合法權(quán)益。為科學合理配置公共資源，《條例》第九條和第十條對軌道交通規(guī)劃的內(nèi)容及其編制的程序作出了具體規(guī)定，要求在符合蘇州國家歷史文化名城保護要求的前提下，編制規(guī)劃應當征求社會公眾、專家和沿線人民政府、有關單位的意見，保障各方主體在規(guī)劃中的參與權(quán)，提高規(guī)劃制定的科學性、民主性;線路設置應當與居住區(qū)、商業(yè)、旅游和教育、衛(wèi)生、文化、體育等重大公共設施的現(xiàn)狀及未來發(fā)展狀況相適應，線網(wǎng)規(guī)劃應當納入城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃和城市綜合交通規(guī)劃，并與鐵路、公路、城市道路和其他公共交通規(guī)劃相銜接。
《條例》第十一至十七條分別對軌道交通的用地控制、工程建設、建設配套措施以及軌道交通的竣工驗收、試運行和試運營等程序進行了嚴格規(guī)范。為了保證軌道交通設施的設計風格與整個城市建筑風貌相協(xié)調(diào)，第十二條明確“鼓勵軌道交通的出入口、通風亭和冷卻塔等設施以及地下空間，與周邊現(xiàn)有或者已經(jīng)規(guī)劃的建筑、地下空間相協(xié)調(diào)、融合�！蓖瑫r，為更好地實現(xiàn)軌道交通與市民日常出行的和諧有序，《條例》第十五條規(guī)定：“軌道交通工程開工前，公安機關交通管理部門應當會同交通運輸?shù)炔块T和軌道交通經(jīng)營單位編制交通組織方案，避免或者減少軌道交通工程施工對城市道路交通的影響�！贝送�，考慮到軌道交通建設和運營投資大、周期長，為促進軌道交通的可持續(xù)發(fā)展，并有效開發(fā)利用城市地下空間，推動土地集約化利用，《條例》參照國內(nèi)外先進城市經(jīng)驗，明確了軌道交通實施綜合開發(fā)的相關內(nèi)容。第十三條規(guī)定：“軌道交通經(jīng)營單位可以在規(guī)劃確定的軌道交通用地范圍及其空間內(nèi)進行綜合開發(fā)，其收益應當用于軌道交通建設和運營�！�
明確了控制保護區(qū)的管理構(gòu)筑軌道交通設施的安全屏障
在軌道交通沿線實施保護區(qū)管理是目前各地通行的做法。鑒于目前國內(nèi)工程建設領域安全事故頻發(fā)，我市軌道交通控制保護區(qū)內(nèi)建設項目不斷增加，危害軌道交通設施的行為時有發(fā)生�！稐l例》第三章對軌道交通控制保護區(qū)設立時間節(jié)點、設立主體、標志設置、范圍等作了全面規(guī)定。
一是明確了控制保護區(qū)設立的程序要求�！稐l例》第十八條規(guī)定，“軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃批準后，應當設立控制保護區(qū)。軌道交通工程開工后，應當根據(jù)線路實際情況確定控制保護區(qū)，并設立特別保護區(qū)�？刂票Ｗo區(qū)范圍由規(guī)劃主管部門會同軌道交通經(jīng)營單位劃定，并向社會公布。軌道交通經(jīng)營單位應當在軌道交通建成線路設置控制保護區(qū)標志，有關單位和個人應當配合�！�
二是明確控制保護區(qū)的范圍劃定�！稐l例》第十九條規(guī)定，“地鐵、輕軌規(guī)劃線路的控制保護區(qū)范圍是：以規(guī)劃線路中線為基線，每側(cè)寬度六十米內(nèi);規(guī)劃有多條線路平行通過地段，經(jīng)專項研究確定�！蓖瑫r，對地鐵、輕軌在建和建成線路的控制保護區(qū)范圍，以及地鐵、輕軌的特別保護區(qū)范圍作出進一步具體規(guī)定�！稐l例》第二十條則對有軌電車的控制保護區(qū)及特別保護區(qū)范圍給出細化的規(guī)定。
三是加強控制保護區(qū)內(nèi)建設和作業(yè)活動的管理。《條例》第二十二條規(guī)定，規(guī)劃、住房城鄉(xiāng)建設、市容市政(城管)、水利(水務)、交通運輸?shù)扔嘘P部門對控制保護區(qū)內(nèi)的相關建設和作業(yè)活動依法實施行政許可前，要求書面征求軌道交通經(jīng)營單位的意見，軌道交通經(jīng)營單位要在有關部門規(guī)定的期限內(nèi)給予書面答復。建設單位或者作業(yè)單位應當在開工前按照軌道交通經(jīng)營單位同意的保護方案落實保護措施，接受軌道交通經(jīng)營單位對其建設或者作業(yè)活動的安全監(jiān)控，及時消除安全隱患。
四是加強控制保護區(qū)的日常管理。《條例》第二十四條要求，軌道交通經(jīng)營單位應當對控制保護區(qū)進行日常巡查，并可以進入控制保護區(qū)內(nèi)的建設、作業(yè)活動現(xiàn)場查看。軌道交通經(jīng)營單位發(fā)現(xiàn)建設、作業(yè)活動危及或者可能危及軌道交通設施安全的，應當勸阻并向住房城鄉(xiāng)建設主管部門報告。住房城鄉(xiāng)建設主管部門對報告情況應當進行核查與處理。這些規(guī)定，從源頭上強化了對軌道交通設施的保護，打造了軌道交通沿線“安全鏈”，提高了建設、運營和管理的安全水平。
強化運營服務和管理保障乘客乘車安全與合法權(quán)益
《條例》以提升運營服務質(zhì)量為理念，圍繞加強運營管理、提高服務質(zhì)量以及保障乘客乘車安全及權(quán)益，分別對軌道交通運營行政主管部門、軌道交通運營單位的職責以及乘客的行為規(guī)范作出了具體規(guī)定。
一是強化了對軌道交通運營的管理，確保軌道交通的順利運營。如《條例》第二十五條規(guī)定：“市交通運輸主管部門應當制定軌道交通乘車規(guī)則，并向社會公布。軌道交通經(jīng)營單位應當執(zhí)行城市軌道交通運營管理規(guī)范等國家和地方標準，保證運營服務質(zhì)量。城市客運交通管理機構(gòu)應當對軌道交通經(jīng)營單位的服務情況進行檢查，軌道交通經(jīng)營單位應當配合�！钡诙鶙l、二十七條、二十九條、三十二條及第三十三條則分別對軌道交通運營單位加強經(jīng)營管理，提供信息服務，設置軌道交通導向標志;執(zhí)行市人民政府批準的票價;建立公共場所衛(wèi)生管理制度，落實衛(wèi)生管理措施，為乘客提供良好的乘車環(huán)境;加強運營情況管理，提升乘客滿意度水平等提出了要求。
二是對列車車廂內(nèi)飲食、乞討、攜帶寵物等影響軌道交通運營秩序以及軌道交通公共場所容貌、環(huán)境衛(wèi)生的行為作出了禁止性規(guī)定，進一步保障了乘客的乘車安全和權(quán)益。在立法聽證及社會問卷調(diào)查的基礎上，《條例》第三十條從維護公共場所容貌、環(huán)境衛(wèi)生以及運營秩序和安全方面，對軌道交通車站、車廂或者其他軌道交通設施內(nèi)的禁止行為進行了細化，分列十項設定了禁止行為。具體是：(一)擅自從事銷售、派發(fā)印刷品、廣告宣傳等活動;(二)堆放雜物或者停放車輛;(三)隨意涂寫、刻畫、張貼或者懸掛物品;(四)吸煙，隨地吐痰、便溺，亂扔口香糖、果皮、紙屑等廢棄物;(五)乞討、賣藝、躺臥、撿拾廢舊物品;(六)在車廂內(nèi)飲食;(七)攜帶自行車、電動車、燃油助力車、充氣氣球等物品進站、乘車;(八)使用滑輪鞋、滑板等進站、乘車;(九)攜帶活畜(符合規(guī)定的導盲犬除外)、活禽，以及其他妨礙軌道交通運營的動物進站、乘車;(十)其他影響軌道交通公共場所和設施容貌、環(huán)境衛(wèi)生、運營秩序的行為。這十項禁止性規(guī)定，有利于更好地保障軌道交通運營安全，維護大多數(shù)乘客的乘車權(quán)益，從而引導和約束公眾形成文明乘車的良好習慣。
三是規(guī)定了嚴格的車票管理制度，有力制止逃票行為�！稐l例》第二十八條規(guī)定，乘客應當持有效車票或者其他有效乘車證件乘車，并配合軌道交通經(jīng)營單位工作人員查驗車票或者乘車證件。同時，對于負面行為，《條例》明確：“乘客不得無票、持無效車票、冒用他人乘車證件或者持偽造車票、證件乘車�！辈⒃凇稐l例》第五十四條明確：乘客無票或者持無效車票乘車的，由軌道交通經(jīng)營單位按照線網(wǎng)最高票價補收票款;乘客冒用他人乘車證件乘車的，由軌道交通經(jīng)營單位加收線網(wǎng)最高票價五倍的票款;乘客持偽造車票、證件乘車的，由軌道交通經(jīng)營單位加收線網(wǎng)最高票價十倍的票款。乘客有冒用他人證件、使用偽造車票、證件乘車或者其他故意逃票行為的，逃票信息依法納入個人信用信息系統(tǒng)。將軌道交通逃票納入征信記錄，讓逃票者不僅付出經(jīng)濟代價，還要拿信用為其買單，以此倡導誠信正直的品格和良好的信用制度，有利于增強整個社會的誠信建設和道德自覺。
四是建立健全了運營服務制度，突出了提升運營服務質(zhì)量的理念。要求城市客運交通管理機構(gòu)應當對軌道交通運營服務情況進行乘客滿意度調(diào)查等公眾評價，并督促軌道交通經(jīng)營單位及時改進評價中發(fā)現(xiàn)的問題。提出委托第三方開展對軌道交通運營單位的公眾評價，并將服務評價結(jié)果和改進情況向社會公開。第三十三條確立了乘客投訴處理制度，規(guī)定“城市客運交通管理機構(gòu)和軌道交通經(jīng)營單位應當建立投訴受理制度，接受乘客對運營服務質(zhì)量的投訴。軌道交通經(jīng)營單位應當自收到投訴之日起十個工作日內(nèi)作出答復。對答復有異議或者軌道交通經(jīng)營單位未答復的，乘客可以向城市客運交通管理機構(gòu)申訴。城市客運交通管理機構(gòu)應當自收到投訴或者申訴之日起十個工作日內(nèi)作出答復�！边M一步滿足了乘客對軌道交通服務便利性、可靠性等方面的需求，為更好地督促軌道交通運營單位及時改進運營服務質(zhì)量，提高公共服務水平創(chuàng)造了條件。
高度重視軌道交通安全管理切實維護人民群眾的生命財產(chǎn)安全
軌道交通建設和運營規(guī)模大，與城市建設安全及千千萬萬乘客出行安全息息相關。保障軌道交通建設安全、運營安全是軌道交通管理的重要任務，《條例》將軌道交通的安全管理作為重點內(nèi)容進行了系統(tǒng)規(guī)范。
一是明確了主管部門的監(jiān)管責任�！稐l例》第三十五條規(guī)定的政府部門的安全監(jiān)管職責為：“住房城鄉(xiāng)建設、交通運輸、公安、安監(jiān)、質(zhì)監(jiān)、市容市政(城管)、水利(水務)等部門應當加強軌道交通安全監(jiān)督管理，督促軌道交通經(jīng)營單位采取措施及時消除安全隱患。城市客運交通管理機構(gòu)應當加強對軌道交通運營的安全檢查，開展運營安全綜合評估。運營安全綜合評估可以委托第三方進行。軌道交通經(jīng)營單位應當根據(jù)安全檢查和綜合評估中發(fā)現(xiàn)的問題進行整改，并將整改情況書面報送城市客運交通管理機構(gòu)�！�
二是規(guī)定了經(jīng)營單位的安全職責�！稐l例》第三十六條明確：軌道交通經(jīng)營單位應當依法承擔軌道交通建設單位責任、運營安全管理主體責任，建立健全安全生產(chǎn)責任制，并履行九項安全職責。為強化相關主體的責任，第三十六條第二款要求“在軌道交通建設、運營過程中，軌道交通經(jīng)營單位發(fā)現(xiàn)需要道路交通、供電、供水、排水、通信、綠化、戶外廣告設施等其他部門和單位處理的安全隱患，應當及時告知有關部門和單位處理�！�
三是規(guī)定了安全設施配置、安檢職責及安全檢查制度。明確公安機關負責軌道交通乘客及其攜帶的物品安全檢查的監(jiān)督管理，會同城市客運交通管理機構(gòu)、軌道交通經(jīng)營單位確定安全檢查設備和監(jiān)控設備設置、人員配備要求，制定禁止和限制攜帶的物品目錄。要求地鐵、輕軌經(jīng)營單位建立安全檢查制度，對乘客攜帶的物品進行安全檢查。要求乘客應當接受并配合安全檢查，拒不配合安全檢查，或者攜帶禁止、限制攜帶物品的，地鐵、輕軌經(jīng)營單位有權(quán)拒絕其進站、乘車;拒不服從管理的，安全檢查人員應當制止并報公安機關依法處理。有軌電車經(jīng)營單位在對乘客攜帶的物品進行安全檢查時，發(fā)現(xiàn)禁止或者限制攜帶的物品的，有權(quán)拒絕其進站、乘車。軌道交通經(jīng)營單位還應當按照有關規(guī)定配置各種安全設施。這些規(guī)定，體現(xiàn)在《條例》第三十七至三十九條中。
四是明確了危害軌道交通安全的幾類行為。在《條例》第四十至四十二條中，分別對六項危害軌道交通設施、設備安全的行為、十項危害軌道交通運營安全的行為、若干在規(guī)定交通配套設施實施的妨礙通行和安全管理的行為，各項禁止行為都做了明確的列舉。
五是建立了應急處置管理機制。為了切實做好安全事故防范和處置工作，《條例》第四十三至第四十六條要求市人民政府及相關部門應當制定應急預案，軌道交通經(jīng)營單位應當制定應急處置方案，明確應急處理程序，做好應急運力、人身事故處理和安全事故處置工作，及時向社會公布突發(fā)事件信息，同時向相關部門報告，形成了上下聯(lián)動暢通的突發(fā)事件處置體系。
明確相關法律責任保障軌道交通運營規(guī)范有序
對于軌道交通經(jīng)營單位的相關違法行為，由城市客運交通管理機構(gòu)責令改正，可以處以二千元以上一萬元以下罰款;情節(jié)嚴重的，處以一萬元以上五萬元以下罰款。對于建設單位或者作業(yè)單位產(chǎn)生的相關違法行為，由住房城鄉(xiāng)建設主管部門責令改正，可以對建設單位或者作業(yè)單位處以二萬元以上十萬元以下罰款;情節(jié)嚴重的，處以十萬元以上五十萬元以下罰款;構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任。
軌道交通線長、點多、面廣，影響軌道交通公共場所和設施容貌、環(huán)境衛(wèi)生、運營秩序的違法行為時有發(fā)生，由其他行政主管部門成立專門隊伍實施現(xiàn)場管理和執(zhí)法，操作性不強。根據(jù)《行政處罰法》的相關規(guī)定，參照國內(nèi)多個城市的作法，《條例》第五十五條將影響軌道交通公共場所和設施容貌、環(huán)境衛(wèi)生、運營秩序這一特定范圍內(nèi)的行政處罰權(quán)授予軌道交通經(jīng)營單位。對行為人的違反的其他禁止行為，先由軌道交通運營單位先行勸阻和制止，責令其改正，拒不改正的，才進行處罰，充分體現(xiàn)了執(zhí)法的人性化。這也體現(xiàn)了有限授權(quán)的理念，不涉及軌道交通經(jīng)營單位自身利益，避免其既當“運動員”又當“裁判員”現(xiàn)象的產(chǎn)生。
