近日，國務(wù)院發(fā)布了《事業(yè)單位人事管理條例》(以下簡稱《條例》)，將于7月1日起正式執(zhí)行，全文共10章、44條、2800字，對事業(yè)單位的崗位設(shè)置、招聘原則、獎懲及爭議處理、工資福利等主要環(huán)節(jié)作出了明確規(guī)定。這是我國第一部系統(tǒng)規(guī)范事業(yè)單位人事管理的行政法規(guī)。
什么是事業(yè)單位?事業(yè)單位一般是國家設(shè)置的、有公益性質(zhì)的機構(gòu)，但不屬于政府機構(gòu)。通俗來說，傳統(tǒng)的科教文衛(wèi)是事業(yè)單位的主要構(gòu)成，絕大多數(shù)的學校、醫(yī)院、報刊雜志社都是事業(yè)單位。其中教師超過1400萬人，醫(yī)生護士等衛(wèi)生人員超過900萬人，他們中的大部分都是事業(yè)編制。
事業(yè)單位人事改革影響巨大，涉及全國111萬個事業(yè)單位、3153萬事業(yè)編制人員，也是上個世紀九十年末的國企改革以來最大的機構(gòu)改革。正因為如此，事業(yè)單位人事管理制度改革一直艱難。2003年的《*國務(wù)院關(guān)于進一步加強人才工作的決定》中首次提出制定事業(yè)單位人事管理條例的要求，2008年原人事部與中央組織部共同起草了《事業(yè)單位人事管理暫行條例(送審稿)》，國務(wù)院法制辦歷經(jīng)3年的調(diào)研、修改，在形成《事業(yè)單位人事管理條例(征求意見稿)》，并公開征求意見。到今天《條例》正式公布，已經(jīng)十幾年過去了。
事業(yè)單位人事管理為什么要改革?原因和當年國企面臨的問題一樣。從宏觀來看，事業(yè)單位效率不高，國家每年需要補貼大量的錢維持運營，同時出力不討好，加大投入的同時，服務(wù)質(zhì)量并沒有得到改善。這在衛(wèi)生行業(yè)表現(xiàn)得非常明顯。在微觀上，表現(xiàn)為人浮于事，人才能進不能出、能上不能下，嚴重制約了事業(yè)單位整體的績效。這也使得事業(yè)單位人員的工資從總體上低于市場水平。
既然事業(yè)單位人員的工資水平低于市場，為什么事業(yè)單位人事管理制度改革還會遇到如此大的阻力?因為事業(yè)單位雖然顯性的薪酬水平低，但隱性的福利和社會保障要高。拋開工作穩(wěn)定、工作壓力小、社會地位相對較高等關(guān)鍵因素以外，事業(yè)單位人員退休后待遇也遠高于企業(yè)職工。目前機關(guān)與事業(yè)單位的退休收入替代率(退休后收入/退休前收入)超過70%，教師等行業(yè)高達100%，而企業(yè)職工則從20年前的70%降低到目前40%的水平。
事業(yè)單位人事管理制度改革面臨的最大阻力就是養(yǎng)老金并軌，即把事業(yè)單位職工納入社會保險，按《社會保險法》的規(guī)定繳納并享受保險。以現(xiàn)在社會保險的保障水平，事業(yè)單位職工退休金會直接少一大部分，利益直接受損。從全國范圍來考慮，科教文衛(wèi)的事業(yè)編制職工一般都是當?shù)赜猩鐣匚慌c人脈影響的主體，其反對聲音自然不容忽視。
而新近公布的《條例》最有力的條款恰恰就是養(yǎng)老金并軌，第三十五條明確提出“事業(yè)單位及其工作人員依法參加社會保險，工作人員依法享受社會保險待遇”。這一條款也是的“征求意見稿”中所沒有的。
然而，《條例》的一紙規(guī)定就能完成事業(yè)編制養(yǎng)老金的并軌嗎?恐怕很難。以上海為例，養(yǎng)老保險個人繳納社�；鶖�(shù)的8%，單位繳納社�；鶖�(shù)的22%。單位繳納的統(tǒng)籌部分基金是事業(yè)單位自籌還是財政補貼，還沒有定論。已退休和將退休員工，單位與個人都基本上沒繳過養(yǎng)老保險，這部分的缺口就高達數(shù)千億，缺口由誰來填，是財政補貼，還是占用城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險的存量基金，也沒有一個說法。就算有了說法，也會充滿爭議，如果還是財政補貼，改革就無從談起，如果占用現(xiàn)有養(yǎng)老保險存量基金，對企業(yè)職工顯然是一種掠奪。
更別提，現(xiàn)有事業(yè)單位的養(yǎng)老金保障水平太高，即使財政補貼了歷史遺留的窟窿和單位的繳費義務(wù)，事業(yè)編制還是無法享受到原有的退休保障水平。因此有些專家提出設(shè)立年金來補齊這部分差額，但這同樣面臨著錢從哪里來的疑問，現(xiàn)有事業(yè)單位是否有籌集基金的能力。
事實上，回顧國企改革的經(jīng)歷，我們應(yīng)該發(fā)現(xiàn)，人事制度改革只是事業(yè)單位改革的一部分，只改人事是沒用的。中國現(xiàn)有的100多萬家事業(yè)單位千差萬別，不可能一刀切，制度無法也不應(yīng)該直接干預(yù)經(jīng)濟主體，也就無法阻止它們鉆空子。
而事業(yè)單位職工抱怨的工資低、顯性待遇差更是一個偽問題，在現(xiàn)有的事業(yè)編制下，他們不對消費者負責、更不用擔心失業(yè)壓力，自然沒有道理拿高工資。在這種情況下，放開對事業(yè)單位的工資管制，根本起不到提高服務(wù)質(zhì)量的效果。而現(xiàn)有的《條例》落腳點，也仍然是在招聘、獎懲、待遇上做文章，起到的作用可能只是增加了做手腳的成本，而無助于改變事業(yè)單位低效的局面。
事實上，人事制度只是事業(yè)單位改革的自然而然的結(jié)果，在事業(yè)單位的機構(gòu)改革沒有進展的前提下，人事制度也不可能有太大的改變。這也是《條例》中大量的只定原則的原因。
那么事業(yè)單位應(yīng)該如何改?的時候，《*國務(wù)院關(guān)于分類推進事業(yè)單位改革指導意見》就要求將事業(yè)單位分成三類進行改革：承擔行政職能劃入行政，從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的轉(zhuǎn)變成企業(yè)，從事公益服務(wù)的再根據(jù)是否能由市場解決細分成兩類。簡而言之，能用市場解決的就劃給市場，不能由市場解決的由政府承擔。
在這一思路上，人事管理制度的思路自然也就清晰了：改革中“老人”的歷史負擔一筆買斷，這也算是改革的成本;此后能用市場解決的，全面推向市場，如各類電視臺、出版社、醫(yī)院、高等教育等;不能用市場解決的，仍然采用市場化經(jīng)營機制，其收支缺口由政府負擔，顯性化政府責任。
而事業(yè)單位收支的缺口彌補，更多應(yīng)該采用補需方，大量采用教育券、醫(yī)療保險補貼等機制，讓學生、患者及其他消費者來選擇補貼最終流向哪里，以刺激事業(yè)單位的競爭。在這種思路下，政府無需為事業(yè)單位去考慮如何招聘、如何獎懲，消費者會用含有財政補貼的“消費券”幫助事業(yè)單位重塑人事制度。
